 |
|||||
Udvikling af økonomistyringen på Kirkeministeriets områdeAfrapportering fra Finansministeriets projektgruppe
Indholdsfortegnelse
1 Indledning1.1 Baggrunden Kirkeministeren anmodede Finansministeriet om assistance til håndtering af de økonomiske og styringsmæssige problemer, som Rigsrevisionen havde påpeget. På den baggrund blev der i Finansministeriet nedsat en projektgruppe med henblik på at yde Kirkeministeriets departement faglig bistand. Projektgruppen har bistået Kirkeministeriet i arbejdet med styring og kvalitetssikring af fællesfondens budget og regnskab for 2003. Endvidere har projektgruppen haft til opgave at udarbejde forslag til en forbedret organisering og tilrettelæggelse af økonomistyringen på Kirkeministeriets område. Projektgruppen har været sammensat af medarbejdere fra Finansministeriet. 1.2 Metode og datagrundlag Projektgruppen har i perioden juni-november gennemgået og vurderet fællesfondens budgettering og styringsprincipper. Den driftsøkonomiske udvikling i fællesfonden er fulgt tæt bl.a. gennem udarbejdelse af månedlige budgetopfølgninger. På baggrund heraf har projektgruppen løbende foreslået iværksættelse af forskellige styringsmæssige initiativer, som er forelagt Kirkeministeriet. I forbindelse med det udmeldte ansættelses- og udgiftsstop har projektgruppen bistået behandlingen af dispensationsansøgninger mv. Projektgruppen har endvidere ydet bistand og fremsendt løsningsforslag vedrørende IT-budgettet, folkekirkens forsikringsordning, budgettering og opgørelse af præster og provsters løn og normering, regnskabsmæssige principper for finansiel leasing, forretningsgange vedrørende modtagne fakturaer, periodisering mv. Endelig har projektgruppen bistået med udarbejdelsen af fællesfonden budget for 2004. Der er blevet afholdt en række interviews og møder med Kirkeministeriets departement, regnskabsgruppen, investeringsgruppen og Kirkeministeriets eksterne konsulent. Projektgruppen har derudover besøgt en række udvalgte stifter samt et menighedsråd. Endelig er der gennemført to revisionsbesøg i Lolland-Falster Stift, hvor forretningsgangene vedrørende periodisering og bogføring blev gennemgået bl.a. med henblik på at kortlægge periodiserings- og morarenteproblemer. Besøget gav anledning til en række anbefalinger vedrørende forretningsgangen, som efterfølgende blev implementeret af Kirkeministeriet. Grundlaget for denne rapport er primært baseret på projektgruppens løbende arbejde, herunder ovenfor omtalte møder, interviews samt projektgruppens budgetopfølgninger og øvrige anbefalinger og notater. Der henvises til bilagene til rapporten, der primært består af anbefalingsnotater, som er oversendt til Kirkeministeriet i forbindelse med det løbende arbejde. Rapporten har været forelagt Kirkeministeriet til høring med henblik på supplerende oplysninger og korrektion af faktuelle fejl. Rapporten er overordnet inddelt i 8 kapitler, herunder et indledende og et sammenfattende kapitel. Projektgruppens konkrete anbefalinger til Kirkeministeriet udmøntes i punktform efter hvert underafsnit i kapitlerne. 2 SammenfatningFællesfonden har i perioden 1999-2002 haft et samlet driftsunderskud på 151 mio. kr. og havde primo 2003 en negativ egenkapital på 57 mio. kr. Driftsunderskuddet og den negative egenkapital kan dels tilskrives uventede høje forsikringsudgifter til folkekirkens forsikringsordning og væsentlige overskridelser af fællesfondens IT-budget. Rigsrevisionens beretning om fællesfonden fra maj 2003 konstaterede endvidere, at der har været væsentlige mangler i økonomistyringen af fællesfonden. Budgetteringen i fællesfonden har på visse udgiftsposter været urealistisk, likviditetsstyringen kortsigtet, regnskabsaflæggelsen utilstrækkelig og bogføringen i strid med gældende regler. Endvidere har fællesfonden været påført udgifter til morarenter foranlediget af ikke rettidige betalinger. Endelige blev det konkluderet, at finansieringen af fællesfondens udgifter ved låntagning og finansiel leasing ikke var en holdbar løsning på længere sigt. Kirkeministeriet har i løbet af 2003 iværksat en række initiativer med henblik på at forbedre økonomistyringen. Der er gennemført budgetforbedringer og en strammere styring af budgettet for 2003, etableret nye arbejdsgange i forbindelse med likviditetsstyringen, udgivet en årsrapport for fællesfonden samt implementeret nye forretningsgange vedrørende godkendelse og bogføring af fakturaer på IT-området. Der er dog stadig behov for at forbedre økonomistyringen på visse områder samt mere grundlæggende ændringer i ansvarsfordelingen og opgavevaretagelsen i fællesfonden, herunder ændringer i organiseringen i Kirkeministeriets departement. Endvidere er der behov for ændringer i fællesfondens status og styringsgrundlag samt kapitalforvaltning af kirkernes og præsteembedernes kapitaler. Endelig er det nødvendigt at afvikle fællesfondens lån og leasingforpligtelser samt at genopbygge fællesfondens kassebeholdning. Denne rapport indeholder anbefalinger hertil. De væsentligste anbefalinger er sammenfattet i dette kapitel. 2.1 Ansvarsfordeling og opgavevaretagelse Fællesfonden bestyres som udgangspunkt af de ti stifter, hvilket indebærer, at fællesfonden til dels bestyres som ti uafhængige kasser. Kirkeministeriets departement fastsætter det overordnede budget for fællesfonden, men internt i departementet er ansvaret for fællesfonden delt mellem flere kontorer. Det er dermed uklart, hvem der har ansvaret for overholdelse af fællesfondens budget. For at sikre en klar ansvarsfordeling foreslås oprettet et økonomi- og udviklingskontor, der får det samlede ansvar for forvaltning og styring af fællesfondens økonomi. Fællesfonden bestyres således fremover entydigt af økonomi- og udviklingskontoret. Alle opgaver i Kirkeministeriets departement i relation til økonomi- og regnskabsforvaltning samles i økonomi- og udviklingskontoret. Endvidere overføres lånesagsadministrationen, tilskudsadministrationen af folkekirkens institutioner samt bogføringen af udgifterne til IT og forsikring fra stifterne til økonomi- og udviklingskontoret. Endvidere foreslås regnskabsgruppen nedlagt ligesom samarbejdet med den eksterne konsulent afvikles. Økonomi- og udviklingskontoret skal endvidere sikre en fortsat styrkelse og kvalitetsudvikling af økonomistyring og regnskabsaflæggelse i fællesfonden og den øvrige del af folkekirken. 2.2 Status og styringsgrundlag Fællesfonden ligger uden for det statslige bevillingsretlige system og er ikke omfattet af reglerne i statens budgetvejledning og statens regnskabsbekendtgørelse, men bestyres efter bestemmelser fastsat af kirkeministeren. Fællesfondens status og hjemmelsgrundlag er i høj grad betinget af historiske forhold og fremstår i dag uhensigtsmæssig på flere måder. Dels disponerer kirkeministeren i dag via fællesfonden over en stor del af landskirkeskatten uden, at Folketinget formelt inddrages. Endvidere fastsætter Kirkeministeriet disponerings- og regnskabsbestemmelser for fællesfonden og følger således ikke de almindelige budget- og regnskabsmæssige standarder i staten. For at sikre demokratisk kontrol med fællesfonden foreslås fællesfonden optaget på finansloven som en selvejende institution. Folketinget fastsætter dermed fællesfondens samlede udgifter og indtægter. Dette indebærer samtidig, at der skabes større synlighed om fællesfondens budget. Idet fællesfondens administrative drift opføres under departementet og de finansielle udgiftsposter udskilles fra fællesfonden, kan fællesfonden fremover betragtes primært som en række tilskudsbevillinger til forskellige folkekirkelige formål. Fællefonden underlægges de statslige disponerings- og regnskabsregler og bliver dermed bevillingsmæssigt styret. Det indebærer blandt andet, at fællesfonden kun kan afholde udgifter og optage indtægter i overensstemmelse med de givne bevillinger samt at finansiel leasing ikke er tilladt. Fællesfonden undtages dog for de statslige regler vedrørende likviditet, moms, statens selvforsikring og barselsfonden. 2.3 Generelle principper for økonomistyring For at sikre en hensigtsmæssig likviditetsstyring, hvor der ikke er behov for at overføre midler fra et stift til et andet foreslås det, at fællesfondens indtægter fremover tilgår Kirkeministeriet, som herefter fordeler likviditeten i fællesfonden Dette kræver en likviditetsstyring, der er periodiseret på et grundlag, som afspejler årets reelle udgiftsfordeling. Kirkeministeriets løbende ledelsesinformation vedrørende den økonomiske udvikling i fællesfonden udarbejdes delvist i eksternt regi. Det vil være hensigtsmæssigt at Kirkeministeriets departement fremover varetager udarbejdelse af den løbende, halvårlige og årlige opfølgning og regnskabsaflæggelse. Projektgruppen har endvidere, i samarbejde med Kirkeministeriet, udformet en regnearksbaseret budgetskabelon, der vil styrke ledelsesinformationen og sikre "early warnings" samt mulighed for at foretage korrigerende tiltag. 2.4 Budgettering og økonomistyring på fællesfondens hovedområder Udgiften til præstelønninger udgør hovedparten af fællesfondens samlede udgifter. Kirkeministeriet har i forbindelse med udmeldingen af budgettet for 2004 taget initiativ til at få klargjort budgetteringsforudsætningerne for præstelønnen. Der er dog fortsat behov for, at Kirkeministeriet tydeliggør budgetteringsforudsætningerne samt følger lønsums- og årsværksforbruget tæt. Stiftsadministrationerne er overordnet betragtet identiske størrelser, idet de grundlæggende udfører samme opgaver. Det muliggør etableringen af et klart og veldokumenteret grundlag for budgettildelingen. Det foreslås, at der gennemføres benchmark af stiftsadministrationerne med henblik på en bedre budgettering, samt at der i højere grad etableres fælles standarder og vidensdeling på tværs af stifterne. Et afgørende element i de seneste års merforbrug i fællesfonden er en mangelfuld og urealistisk budgettering af IT-udgifterne. Kirkeministeriet har med bistand fra projektgruppen udarbejdet en budgetmodel for IT-budgettet til at styrke den økonomiske styring på området. Folkekirken er forsikret via en forsikringsordning, hvor udgiften afholdes af fællesfonden. Forsikringsaftalen justeres med virkning fra 2004, således at folkekirken i realiteten bliver selvforsikrende for tingsskade. Der lægges op til, at der foretages en nærmere analyse af forsikringsområdet med henblik på at etablere en optimal forsikringsmodel for folkekirken. Folkekirkens institutioner modtager økonomiske tilskud fra fællesfonden og administreres regionalt af den pågældende stiftsadministration. Dette skaber en forskelligartet styring og et utilstrækkeligt vidensgrundlag i Kirkeministeriet vedr. fastsættelsen af institutionernes tilskud. Den samlede styring vil kunne strømlines og forbedres ved samling af den økonomiske styring til Kirkeministeriet i forbindelse med oprettelsen af økonomi- og udviklingskontoret. 2.5 Kirkernes og præsteembedernes kapitaler Den nuværende decentrale kapitalforvaltningsstruktur medfører en lille risikospredning i investeringerne. Endvidere mangler stifterne spidskompetencer i forvaltning af værdipapirer, hvilket resulterer i en for lav forretning. Endelig medfører den nuværende organisering med 10 decentrale enheder høje administrationsomkostninger i forbindelse med kapitalforvaltningen. Med henblik på at forbedre kapitalforvaltningen bør den samles og overføres til en ekstern kapitalforvalter. Forretningen af kirkernes og præsteembedernes kapitaler tilfalder i dag til dels fællesfonden, hvor forrentningen indtægtsføres i fællesfondens driftsbudget. Det vanskeliggør styringen af fællesfondens driftsbudget og medfører en uhensigtsmæssig sammenblanding af drift og finansielle poster. Endvidere medfører indtægtsføringen af forretningen af kirkernes og præsteembedernes kapitaler en omfordeling fra "fattige" sogn med høje kirkeskattesatser til "rige" sogn med lave kirkeskattesatser. For at undgå den uhensigtsmæssige sammenblanding af kirkernes og præsteembedernes kapitaler og fællesfondens drift tilbageføres forretningen af kirkernes og præsteembedernes kapital fremover til vedkommende kirkekasse. 2.6 Konsolidering af fællesfondens økonomi Kirkeministeriet har med henblik på konsolidering af fællesfondens økonomi gennemført en række budgetforbedringer i 2003 og herudover planlagt en række budgetforbedringer i årene fremover. Projektgruppen har yderligere fremsat en række forslag til besparelser i 2004 budgettet samt budgetforbedringer fra og med 2005, der kan medvirke til en opbygning af kassebeholdningen og afviklingen af lån og leasingforpligtelser. Flere af budgetforbedringerne medfører omlægning af en række udgiftsområder fra fællesfonden til lokal finansiering. For ikke at tilføre de lokale kirkekasser merudgifter foreslås en tilsvarende reduktion af landskirkeskatten. Med udgangspunkt i forslagene til budgetforbedringer fra såvel Kirkeministeriet som projektgruppen, indregnet afvikling af leasingforpligtelser og lån, opsparing til fremtidige IT-anskaffelser samt en reduktion af landskirkeskatten vurderes det, at en tilstrækkelig kassebeholdning er etableret i løbet af 2005. 3 Ansvarsfordeling og opgavevaretagelseI dette kapitel beskrives og vurderes den nuværende organisering af fællesfonden. Der fremsættes endvidere forslag til en alternativ organisering og opgavefordeling og i forlængelse heraf skitseres en række udviklingsperspektiver for, hvordan organiseringen omkring fællesfonden kan udvikles på længere sigt. 3.1 Nuværende ansvarsfordeling og opgavevaretagelse Organiseringen og ansvaret for fællesfonden er spredt ud over flere af aktørerne i den kirkelige struktur. Ifølge lov om folkekirkens økonomi bestyres fællesfonden af stifterne efter bestemmelser fastsat af Kirkeministeriet. Kirkeministeriet fastsætter fællesfondens overordnede budget samt budget- og regnskabsreglerne for fællesfonden, mens en stor del af den daglige drift bestyres af de ti stifter. Fællesfonden bestyres dermed som ti til dels uafhængige kasser med selvstændige udgifter og indtægter. Figur 3.1 Aktører i fællesfonden
Internt i Kirkeministeriets departement er ansvaret for fællesfonden imidlertid også delt mellem flere kontorer. Kirkeministeriets 1. kontor har ansvaret for det statslige tilskud til fællesfonden (præsteløn), kirkeministerens rådighedssum samt reservefonden. Kir-keministeriets 2. kontor har det overordnede ansvar for fællesfondens budget, herunder budgetopfølgning, regnskab, likviditetsstyring, mv. 2. kontor har endvidere ansvaret for en række af udgiftsposterne i fællesfonden, herunder forsikringsudgifter, udligningstilskud, mv. Kirkeministeriets Personale- og IT-afdeling har det overordnede ansvar for IT-budgettet, mens IT-kontoret under Personale- og IT-afdelingen varetager den daglige IT-drift. Bogføringen af udgifterne under de budgetområder, der forvaltes af Kirkeministeriet, varetages af Lolland Falster stift. Endelig er der enkelte eksterne operatører, der varetager en række administrative opgaver i relation til fællesfonden. Opgaverne omfatter bl.a. administration af folkekirkens forsikringsordning (Alm. Brand) og økonomiopfølgning (PLS RAMBØLL). Det er projektgruppens vurdering, at der er en række problemer forbundet med den nuværende organisering og den tilhørende ansvars- og kompetencefordeling i fællesfonden. Helt overordnet er det vurderingen, at den nuværende ansvars- og kompetencefordeling er uklar og uhensigtsmæssigt fordelt mellem aktørerne. Dette forhold kommer bl.a. til udtryk på følgende måde: Som et eksempel på den uklare ansvarsfordeling kan det nævnes, at der i 2002 var uoverensstemmelse mellem den udmeldte ramme for præstelønninger, og den ramme der blev anvendt i forbindelse med den løbende budgetopfølgning. Endvidere har projektgruppen i forbindelse med gennemgangen af IT-budgettet konstateret, at der til tider har været divergerende opfattelser af IT-budgettets størrelse internt i departementet. Den uklare ansvarsfordeling betyder, at mulighederne for opbygning af spidskompetencer og videndeling på økonomistyringsområdet er begrænsede. En klarere ansvars- og kompetencefordeling samt en koncentration af kompetencerne vil resultere i et kvalitetsløft i økonomistyringen samt en højere effektivitet i opgavevaretagelsen. 3.2 Den fremtidige ansvarsfordeling og opgavevaretagelse Oprettelsen af økonomi- og udviklingskontoret medfører ændringer i departementets interne arbejdsdeling samt arbejdsdelingen mellem departement, regnskabsgruppen, den eksterne økonomistyrings konsulent og stiftsadministrationerne. Forslaget ændrer til gengæld ikke på beslutningskompetencen i forbindelse med den overordnede fastsættelse af fællesfondens budget. Det er således fortsat kirkeministeren, der varetager den politiske prioritering i forhold til fællesfondens budgetområder. Det er ligeledes fortsat stiftsøvrighederne, som er ansvarlige for ansættelse af eget personale, tilsyn med menighedsrådenes forvaltning, udlån til menighedsrådene, budgetoverholdelse af præstelønninger samt stiftsadministrationens egen drift. 3.2.1 Entydig ansvarsfordeling Specifikt anbefales det, at økonomi- og udviklingskontoret får det overordnede ansvar for følgende: 3.2.2 Tilpasning af opgavevaretagelsen Figur 3.1. Forslag til organisationsstruktur i Kirkeministeriets departement
Som følge af oprettelsen af økonomi- og udviklingskontoret ændres opgavevaretagelsen i fællesfonden på følgende områder: (1) internt i departementet, (2) mellem stifter og departementet og (3) mellem departementet og PLS RAMBØLL. 3.2.2.1 Arbejdsdelingen internt i departementet Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling, 3.2.2.2 Arbejdsdeling mellem stifter og departementet Ligeledes kan tilskudsadministrationen af folkekirkens institutioner centraliseres med henblik på at indhøste administrative stordriftsfordele. En sådan centralisering vil sikre en ensartet og mere effektiv styring af institutionerne. Bogføring af fællesfondens udgifter vedrørende IT og forsikring kan med fordel placeres samme sted som ansvaret for likviditetsstyring og økonomiopfølgning. Den løbende bogføring i økonomi- og udviklingskontoret vil sikre opdaterede oplysninger om likviditetssituationen og ressourceforbruget i fællesfonden, oplysninger, der kan anvendes i forhold til den overordnede økonomistyring. Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling, 3.2.2.3 Arbejdsdeling mellem regnskabsgruppen/ekstern konsulent og departementet Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling, 3.2.2.4 Sammenfatning af ændringer i opgavefordelingen Tabel 3.2 - Opgaver i økonomi- og udviklingskontoretNOTE 2
3.2.3 Ændringer i bemandingen som følge ændret opgavevaretagelse Fastsættelsen af bemandingen i økonomi- og udviklingskontoret, såvel normeringsmæssigt som kompetencemæssigt, afhænger af den konkrete opgaveportefølje i kontoret og af en præcis opgavebeskrivelse. Opgaverne i det nye kontor omfatter for det første eksisterende opgaver, der i dag varetages af enten Kirkeministeriet eller stiftsadministrationerne, hvorfor ressourcerne til det nye kontor primært kan tilvejebringes ved omprioriteringer indenfor den eksisterende bemanding. For det andet skal økonomi- og udviklingskontoret varetage en række udviklingsopgaver med henblik på at styrke og kvalitetsudvikle økonomistyringen i fællesfonden. I det følgende gennemgås økonomi- og udviklingskontorets opgaver og det nuværende ressourceforbrug hertil. Eksisterende opgaver De eksisterende kontorer i Kirkeministeriets departement varetager ligeledes en række opgaver, jf. tabel 3.2, der fremover skal varetages i økonomi- og udviklingskontoret. Det vurderes skønsmæssigt, at det nuværende ressourceforbrug til disse opgaver udgør 5 årsværk, som bør overføres til økonomi- og udviklingskontoret. En ekstern konsulent varetager økonomiopfølgning m.v., der fremover anbefales varetaget i økonomi- og udviklingskontoret. Det vurderes skønsmæssigt, at det nuværende ressourceforbrug til denne opgave udgør 1 årsværk, som bør finansieres ved afvikling af samarbejdet med den eksterne konsulent. Effektiviseringsgevinst Udviklingsopgaver m.v. Endelig skal økonomi- og udviklingskontoret udstyres med en økonomichef og et tilhørende forkontor (støttefunktioner). Det vurderes skønsmæssigt, at der bør anvendes ressourcer svarende til 2 årsværk, som ligeledes bør finansieres af ekstrabevillingen på §22.11.01. Sammenfatning af ændringerne i bemandingen Desuden bør stiftsadministrationernes normering i forbindelse med overførsler af opgaver til økonomi- og udviklingskontoret og den eksterne kapitalforvalter reduceres med ca. 8 årsværk. Ved fremtidige nyansættelser af chefer for stiftsadministrationerne bør lønramme indplaceringen overvejes i lyset af de forslåede reduktioner i bemanding og opgaveportefølje og i lyset af de konkrete opgaver i det pågældende stiftet. Tabel 3.3 Normeringsbehov i økonomi- og udviklingskontoret
På længere sigt vurderes det, at opgavevaretagelsen i økonomi- og udviklingskontoret kan effektiviseres og at bemandingen dermed kan reduceres gradvist, dels som følge af en eventuel outsourcing af lånesagsadministrationen og dels som følge af, at visse af udviklingsopgaverne afsluttes. 3.3 Fremtidige udviklingsperspektiver Udbygning af registreringsgrundlaget og statistiske nøgletal I fællesfonden er der behov for en mere systematisk registrering af personaleoplysninger (årsværksforbrug præster, opgørelser over gennemsnitsløn og præsternes lønmæssige indplacering), ligesom der er behov for oplysninger vedr. folkekirkens uddannelsesinstitutioner (antal kursister, antal kursusdage etc.). Endvidere bør der fokuseres på opgørelse af tidsforbrug, såvel i Kirkeministeriet som i stifterne. Slutteligt foreslås det, at der anvendes benchmarking i forhold til stiftsadministrationerne med henblik på at klarlægge udnyttelsen af ressourcer i stifterne. I forhold til det lokale niveau er der behov for at foretage en systematisk indsamling af nøgletal i forhold til eksempelvis antallet af ansatte, typer af ansatte, lønninger og sygefravær. Indsatsen på dette område skal bl.a. ses i lyset af, at Kirkeministeriet i 2001 opsagde samarbejdet med Danmarks Statistik, som tidligere indsamlede statistiske nøgletal på det lokale niveau. Hensigten med etableringen af en systematisk indsamling af nøgletal er at bibringe nøgletal, som menighedsrådene kan måle og vurdere deres egen indsats i forhold til, og som kan stimulere til fortsat udvikling af kvalitet og effektivitet på det lokale niveau. Fortsat fokus på udvikling af styringsredskaber og organisation Udformning af model til decentralisering af udgifter til IT-infrastruktur m.v. Udgifterne til IT-infrastruktur, herunder ADSL-linier, bør endvidere decentraliseres, således at brugerne betaler en andel svarende til antallet af pc'ere/antal installationssteder i enheden ud af det samlede antal i netværket. Ordningen kan eventuelt kombineres med, at brugerne kan vælge forskellige IT-abonnementer (hardware standarder, support standarder etc.), hvor prisen for abonnementet afspejler det af brugeren valgte niveau. Begge initiativer vil fremme en omkostningsbevidst adfærd hos brugerne, som vil være baseret på de specifikke behov. I forbindelse med implementeringen af sådanne initiativer bør der ligeledes udformes en simpel og digitalt understøttet model til opkrævning af betalingen (f.eks. årligt). Outsourcing af lånesagsadministrationen Udformning af model til decentralisering af tingskadeforsikringen Da tingskadeforsikringen vedrører det lokale niveau, bør udgifterne ligeledes afholdes lokalt. Hensigten med decentraliseringen er således for det første at skabe større lokal synlighed om, at der er en udgift forbundet med forsikringen og i forlængelse heraf, at der en sammenhæng mellem det valgte forsikrings- og selvrisikoniveau og de afledte forsikringsudgifter. For det andet er det hensigten, at skabe større lokale incitamenter til at minimere risikoen for skader. Dette kan f.eks. opnås gennem en differentieret forsikringsmodel, hvor f.eks. totalskader på det enkelte menighedsråds historiske bygninger (primært kirker) er forsikret via en central rammeaftale, mens mindre driftsskader og sognets øvrige aktiver forsikres lokalt i et privat forsikringsselskab efter menighedsrådets eget valg. Projektgruppen anbefaler, jf. bilag 27, at Kirkeministeriet i samarbejde med forsikringsfaglig ekspertise foretager en grundig analyse af mulighederne for tilrettelæggelse af den fremtidige forsikringsordning. Brugerfinansiering af kordegneuddannelsen og kirkemusikskolerne 4 Fællesfondens status og styringsgrundlagFællesfonden har aldrig været tænkt som en egentlig fond, sådan som fondsbegrebet er fastlagt i fondslovgivningen, men alene som en form for (mellemregnings)konto til finansiering af bl.a. lønninger og en række fælles og mere generelle opgaver. Fællesfondens formål og indtægtsgrundlag er nu fastlagt i lov om folkekirkens økonomi, jf. lovbekendtgørelse nr. 537 af 24. juni 1997 med senere ændringer (økonomiloven). Fællesfonden er ikke optaget på finansloven og ligger således uden for det statslige bevillingsretlige system. Fællesfonden er dermed ikke omfattet af reglerne i statens budgetvejledning og statens regnskabsbekendtgørelse, men bestyres i stedet af stiftsøvrighederne efter bestemmelser fastsat af kirkeministeren. Reglerne om stiftsøvrighedernes aflæggelse af regnskab for fællesfonden og regnskabets revision er fastlagt i økonomilovens § 17. Regnskabet aflægges til kirkeministeren efter reglerne i regnskabsbekendtgørelsen udstedt af Kirkeministeriet, og stiftsøvrighedernes regnskaber revideres af Rigsrevisionen. Fællesfondens status og hjemmelsgrundlag er betinget af historiske forhold og kan i dag fremstå som uhensigtsmæssig. Dels fastsætter Kirkeministeriet selv disponerings- og regnskabsbestemmelser for fællesfonden. Dermed kan Kirkeministeriet tilpasse disponerings- og regnskabsreglerne for midler, som ministeriet selv disponerer over. Dette kan medføre, at reglerne ændres på ad hocbasis. Dels disponerer kirkeministeren via fællesfonden over en stor del af landskirkeskatten, uden at Folketinget formelt inddrages. Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling, 4.1.1 Fællesfonden på finansloven De almindelige disponeringsregler i budgetvejledningen vil være gældende. Denne ændring indebærer, at Kirkeministeriet ikke længere skal udvikle og vedligeholde eget regelsæt vedrørende økonomistyring, men skal benytte det samme regelsæt som anvendes i staten mv. Fællesfondens udgifter samt landskirkeskatten opføres på en samlet hovedkonto. Udgifterne til de mere driftsmæssige opgaver - stiftsadministrationerne, IT-kontoret og Kirkeministeriets departements konsulentydelser for fællesfonden - overføres imidlertid til Kirkeministeriets departements hovedkonto, jf. nedenfor. Idet de finansielle poster også udskilles af fællesfonden, jf. kapitel 7, vil de resterende udgiftsposter på fællesfonden dermed primært have karakter af at være tilskud. Fællesfonden kan dermed opfattes som en række tilskudsbevillinger til forskellige folkekirkelige formål. Udgifterne til stiftsadministrationerne, IT-kontoret og Kirkeministeriets departements konsulentydelser for fællesfonden overføres til hovedkontoen for Kirkeministeriets departement. Dermed samles den overordnede administration i folkekirken på en hovedkonto, jf. bilag 24. Det synliggør den samlede størrelse af folkekirkens overordnede administration. Endvidere medfører det, at det samlede ressourceforbrug og den samlede opgavevaretagelsen i Kirkeministeriets departement og stifterne i højere grad betragtes som en helhed. Der vil dermed være færre barrierer for en optimal ressourceudnyttelse og opgavefordeling mellem departementet og stifterne. Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling, 4.1.2 Undtagelser fra budgetvejledningens regler 4.1.2.1 Likviditet Det anbefales, 4.1.2.2 Låneoptagelse ifm. folkekirkens forsikringsordning Udsvingene i udgifterne til folkekirkens forsikringsordning håndteres bevillingsmæssigt ved at folkekirkens forsikringsordning styres efter reglerne for indtægtsdækket virksomhed. Dermed er det muligt at videreføre eventuelle bevillingsmæssige underskud, under forudsætning af, at det akkumulerede resultat ikke er negativt 4 år i træk. Der fastsættes endvidere i de særlige bevillingsbestemmelser til hovedkontoen en maksimal udsvingsmargin, der muliggør at selv større forsikringsskader kan fordeles bevillingsmæssigt over en årrække. Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling, 4.1.2.3 Moms (BV 2.4.7) En ensretning af momsreglerne i fællesfonden og i departementet kan bidrage til, at aktiviteter placeres i den institution, hvor det organisatorisk og styringsmæssigt er mest hensigtsmæssigt uden hensyntagen til eventuelle forskelle i momsreglerne mellem de to institutioner. Der kan dermed ikke opnås besparelser vedrørende moms ved at flytte opgaver mellem fællesfonden og departementet. Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling, 4.1.2.4 Statens selvforsikringsordning (BV 2.4.4) Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling, 4.1.2.5 Barselsfonden (Finansministeriets cirkulære nr. 109 af 11. juni 1999) Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling, 4.2 Regnskabsregler og regnskabspraksis En ensartet regnskabspraksis sikrer, at den periodiske afrapportering - herunder også årsrapporterne - giver et sammenligneligt billede over tid af fællesfondens økonomiske situation. Den ensartede regnskabspraksis sikres ved, at der føres kontrol med, at de fastlagte regnskabsprincipper overholdes i forbindelse med aflæggelse af årsrapport og halvårsrapportering for fællesfonden, jf. bilag 22. I det følgende gennemgås den anbefalinger til regnskabspraksis for en række særligt udvalgte regnskabsposter. 4.2.1 Udlån/Indlån Den anbefalede regnskabspraksis er i overensstemmelse med den nuværende praksis og der er således ikke behov for ændringer i de anvendte principper. Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling, 4.2.2 Finansiel leasing Der er imidlertid en række eksisterende aftaler om finansiel leasing, der løber indtil 2009, der skal behandles regnskabsmæssigt. Den optimale regnskabsmæssige behandling af disse aftaler vil bestå i, at den løbende bogføring blev indrettet i overensstemmelse med den almindeligt gældende danske regnskabspraksis, hvor der foretages aktivering og afskrivning på driftsaktivet og tilsvarende passivering af leasingforpligtelsen, med en opdeling af leasingydelsen på en afdragsdel, der formindsker leasingforpligtelsen, og en rentedel, der udgiftsføres over driftsregnskabet, jf. bilag 23 om regnskabsmæssig behandling af leasing. Det er imidlertid projektgruppens vurdering, at den praktiske gennemførelse af den beskrevne regnskabspraksis vil være at betegne som unødigt ressourcekrævende. Dette skal især ses i lyset af, at leasingforpligtelserne forventes afviklet over en årrække. I stedet for kan leasingforpligtelsen oplyses i en note i årsrapporten og halvårsregnskabet, dermed kommer leasingforpligtelsen altså ikke til at indgå som en passivpost i balancen. Den samlede leasingydelse bogføres løbende over driftsregnskabet. Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling, 4.2.3 Afskrivning på ejendomme, driftsmidler og inventar Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling, 4.2.4 Værdipapirer Værdipapirer værdiansættes i henhold til de statslige regler til anskaffelsesprisen. Der foretages ikke efterfølgende generelt nogen risikovurdering/regulering af værdiansættelsen. Ved anvendelse af de statslige regler, hvor obligationerne bogføres til købskursen, giver regnskabet ikke udtryk for den risiko, der er omkring kursgevinster og kurstab. Der realiseres således et kurstab, hvis obligationer, der er anskaffet til en kurs over 100, realiseres ved udtrækning (kurs 100), ligesom der også realiseres et kurstab, hvis obligationer sælges til en kurs under anskaffelseskursen. Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling, 5 Generelle principper for økonomistyringI dette kapitel beskrives og vurderes Kirkeministeriets økonomistyring med udgangspunkt i følgende temaer: 5.1 Styringsprincipper 5.1.1 Mål og resultatstyring Kirkeministeriet opstiller ikke mål for de aktiviteter, der ønskes gennemført, og anvender dermed ikke mål- og resultatstyring eller anden form for måling og styring af aktivitetsomfanget. Eksempelvis opstilles der ikke mål i forhold til uddannelsesinstitutionerne, hvor et relevant mål kunne være antallet af uddannede præster, kordegne mv. Det vurderes dermed ikke, i dag, hvorledes folkekirkens ressourcer anvendes. Til sikring af de styringsmæssige muligheder, som skabes ved mål- og resultatstyringen, vil opgørelse af tidsforbrug være af stor betydning og samtidig medvirke til at skabe et grundlag for etablering af en hensigtsmæssig og værdifuld styring. Tidsopgørelser kan udarbejdes ved indførelse af egentlig tidsregistrering eller ved anden systematisk vurdering af det nødvendige tidsmæssige omfang til gennemførelse af kerneaktiviteter. Kirkeministeriet anvender kun i begrænset omfang og ikke systematisk tidsregistrering eller anden form for tidsopgørelse af ressourceforbruget. Kun IT-kontoret anvender tidsregistrering til styring af aktiviteter og til vurdering af omkostninger forbundet med gennemførelse af IT-projekter. Det skal dog nævnes, at stiftsadministrationerne i forbindelse med årsrapporten for 2002 har opgjort et skøn over tidsanvendelsen forbundet med varetagelsen af stifternes hovedaktiviteter. Udmøntning og sikring af udførelsen af opstillede mål kan ske ved indgåelse af resultatkontrakter med de decentrale enheder. Resultatkontrakterne kan eksempelvis indeholde mål for stiftsadministrationerne, som antallet eller kvaliteten af konsulentydelser udøvet over for menighedsrådene og evt. udbygges med effektivitetskrav til ressourceanvendelsen. Kirkeministeriet har imidlertid ikke indgået kontraktlige aftaler med stiftsøvrighederne, folkekirkens institutioner, IT-kontoret mv., og dermed ikke opstillet mål for enhedernes aktiviteter. På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling, 5.1.2 Budgetmodel I den nuværende budgetoversigt er det ikke muligt at vurdere, hvilke aktivitetsforudsætninger der ligger til grund for de afsatte midler til de enkelte budgetposter. Det er eksempelvis ikke muligt på baggrund af budgettet at undersøge, hvad der ligger til grund for ressourcetildelingen til de enkelte stiftsadministrationer eller institutioner, og dermed vurdere om ressourcetildelingen er foregået på et ensartet grundlag, der sikrer en rimelig og aktivitetsbaseret ressourcefordeling. Det skal dog bemærkes, at Kirkeministeriet med årsrapporten for 2002 har taget de første initiativer til at etablere et grundlag til brug for sammenligning af stifternes ressourceanvendelse. Omkostninger/udgifter der er forbundet med konkrete aktiviteter kendes ikke, bl.a. fordi der ikke foretages opgørelser af tidsforbrug på aktiviteter. Det er således vanskeligt at opgøre, hvor meget der kan spares ved nedprioritering af en aktivitet, og tilsvarende, hvad det koster at opprioritere en aktivitet. På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling, 5.2.1 Budgettering Netto-budgettering på delposter medvirker til at skabe en uhensigtsmæssig struktur i budgetoversigten. Anvendelsen af netto-budgetter til de enkelte budgetposter bevirker, at Kirkeministeriets samlede budgetoversigt ikke afspejler det rette billede over afholdte udgifter samtidig med, at omfanget af leasingfinansiering og lånoptagelse ikke reflekteres tilstrækkeligt i budgettet. Der er med andre ord ikke klare skillelinier mellem indtægter, udgifter og finansiering. Den manglende sammenhæng mellem de adskilte niveauer i budgetteringen resulterer i et mangelfuldt økonomisk styringsgrundlag. Kirkeministeriets budgetlægning af fællesfondens udgiftsposter er primært etableret på baggrund af et vidensgrundlag, der er baseret på sidste års forbrug og ikke på baggrund af egentlige vurderinger af aktiviteternes ressourcemæssige omfang og indhold. På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling, 5.2.2 Periodisering Idet periodiseringen ikke er etableret "nedefra" og baseret på aktivitetsforudsætninger bliver det styringsmæssigt vanskeligt løbende at udarbejde fyldestgørende og pålidelige budget- og regnskabsopfølgninger. Årets løbende budgetjusteringer, jf. afsnit 5.3.3, har endvidere bevirket, at der i stiftsadministrationerne har været styret efter det oprindelige periodiserede budget, hvor der i Kirkeministeriet har været styret efter reviderede budgetter. Det skal dog bemærkes, at budgetperiodiseringen i Kirkeministeriet ikke har været justeret i forhold til de gennemførte budgetændringer, og det er på den baggrund uklart, hvad der har udgjort styringsgrundlaget, og hvad der er blevet fulgt op på i Kirkeministeriet. På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling, 5.3.1 Månedsopfølgninger og halvårsrapportering Kirkeministeriets månedlige budgetopfølgninger indeholder en gennemgang og vurdering af forbrug på hver budgetpost i perioden med forventninger til resultatet for hele året. Ved budgetoverskridelser angives imidlertid ikke, hvorledes overskridelsen er opstået, og hvem der er ansvarlig. Det angives yderligere ikke, hvorledes et evt. merforbrug vil kunne afholdes inden for den samlede budgetramme ved kompenserende besparelser på andre budgetposter. Kirkeministeriet anvender på enkeltområder dispositionsregnskaber i forbindelse med den løbende økonomiske styring. Generel anvendelse af fuldt dispositionsregnskab for fællesfonden vil kunne styrke den økonomiske opfølgning i almindelighed og prognoserne for det fremtidige forbrug i særdeleshed. Budgetopfølgningerne udarbejdes af Kirkeministeriets eksterne konsulent og kommenteres efterfølgende af regnskabsgruppen. Budgetopfølgningerne udgør et vigtigt element i økonomiopfølgning i forhold til fællesfonden. Der er imidlertid potentiale for forbedring og udbygning af de nuværende procedurer og opfølgninger, særligt i forhold til budgetopfølgningernes form og indhold. Opfølgningernes indhold bør i højere grad målrettes mod Kirkeministeriets ledelse - dvs. med færre regnskabstekniske forklaringer og med flere analyser, f.eks. forslag til kompenserende besparelser i tilfælde af forventede budgetoverskridelser. I forhold til opfølgningernes form, kan der med fordel anvendes en fast skabelon med de samme tabeller fra gang til gang. Kirkeministeriet har fra og med regnskabsår 2002 udarbejdet en årsrapport vedr. fællesfondens økonomi. Udarbejdelse af en egentlig årsrapport er et skridt til synliggørelse af, hvorledes folkekirkens økonomiske midler anvendes. Der skal dog fremover anvendes de statslige regnskabsregler samt en ændret opgørelse af finansiel leasing, jf. kapitel 4. På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling, 5.3.2 Likviditetsstyring En tæt likviditetsstyring kræver en periodisering af budgetter, som er baseret på et retvisende grundlag. Periodiseringen af fællesfondens nuværende budget er, med undtagelse af udgifter til præstelønninger og IT, overvejende baseret på en lineær fordeling af årets forventede udgifter. Periodiseringen foretages af Kirkeministeriets eksterne konsulent med kun begrænset inddragelse af relevante økonomipersoner i stiftsadministrationerne. Dette vanskeliggør etableringen af et retvisende og korrekt periodiseret budget. Fællesfondens indtægter tilgår i dag direkte stiftsøvrighederne. Dette giver periodevise behov for overførsel af midler mellem stifterne, og skaber problemer i forhold til den løbende likviditetsstyring særligt i perioder med begrænset kassebeholdning. På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling, 5.3.3 Håndtering af løbende budgetændringer Løbende budgetændringer vanskeliggør udarbejdelsen og fortolkningen af de løbende budgetopfølgninger. På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling, 5.4 Registrering Kirkeministeriet er, som ansvarlig budgetmyndighed, forpligtet til at sikre, at de generelle retningslinier for disponering og registrering i de enkelte stifter følges. Kirkeministeriets regnskabsgruppe reviderer løbende fællesfondens regnskabsbekendtgørelse, herunder SØS-forskrifter og konteringsvejledning og de fælles kontoplaner vedr. SØS og FLØS (med visse frihedsgrader i de enkelte stifter). Til styring af stiftsøvrighedernes økonomi anvendes økonomisystemet SØS (stifternes økonomisystem) og i forskellig grad diverse Excel-regneark. Stiftsadministrationerne bogfører deres løbende udgifter til øvrig drift, løn og præsteløn i SØS-systemet. Enkelte stifter har udarbejdet et effektivt styringsredskab i Excel. Stiftsadministrationernes opfølgning på præsteudgifterne foregår på baggrund af SCL/SLS-uddata. Udtrækkene indtastes på overordnet niveau i SØS-systemet, hvorfra der kan genereres et samlet udtræk over stiftsadministrationens samlede udgifter. Budgetlægningen af lønudgifter til stiftspersonalet foretages på grundlag af oplysninger fra FLØS-systemet (folkekirkens lønsystem), hvor der registreres oplysninger om årsværk, lønsum, fravær mv. På IT-området anvendes Concorde økonomisystemet til regnskabsføring af udgifter. Oplysningerne fra IT-regnskabet overføres periodevis, via en kontobro, til SØS-regnskabet og derudover anvendes Excel-regneark til udarbejdelse af diverse periodiserede budgetter på forskellige detaljeringsniveauer. Kirkeministeriets IT-kontor har med bistand fra projektgruppen udarbejdet en mere automatiseret og integreret model, som er taget i anvendelse ved budgetlægningen for 2004. På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling, 6 Budgettering og økonomistyring på fællesfondens hovedområderI dette kapitel beskrives og vurderes den økonomiske styring af fællesfondens hovedområder. 6.1 Præsteudgifter
Afholdelsen af udgifter til barselsvikarer foregår efter de principper, der er gældende for ikke-statslige institutioner og private virksomheder. Den nuværende budgettering af præsteudgifterne sker på baggrund af det foregående års forbrug og i forhold til den forudsatte normering på finansloven (inddelt i hhv. præster og særpræster). Kirkeministeriet udsender årligt en bevillingsskrivelse til stiftsadministrationerne, der angiver stiftets samlede præstelønsbevilling (hhv. stats- og fællesfondsbevilling) og antal præstestillinger (hhv. 40/60 præster og specialpræster). Bevillingsbrevet (for 2002 og 2003) angiver, at lønudgifter til vikarer afholdes inden for det enkelte stifts præstelønsbevilling. Bevillingsbrevet i 2003 er i forhold til tidligere yderligere udspecificeret således, at fordelingen mellem stats- og fællesfondsbevilling fremgår eksplicit. Det er i bevillingsbrevet ikke angivet klart, hvorvidt antallet af vikarer indgår i stiftsøvrighedens normering. Kirkeministeriet udarbejder ikke opgørelser over fordelingen af præsternes løntrinsindplacering eller opnormeringstidspunkt, og tilsvarende indeholder den løbende budgetopfølgning ikke informationer om årsværksforbrug. Enkelte stifter udarbejder på eget initiativ opgørelser over præsternes løntrinsindplacering med angivelse af opnormeringstidspunkt. Disse stifter har på den baggrund fuldt overblik over de forventede udgifter til præstelønninger samt overblik over den økonomiske betydning af ændringer i sammensætningen og normeringen af præster. Hovedparten af stifterne styrer primært efter lønsumsforbruget og i mindre grad efter præstenormeringen. Budgettet til præsteudgifter indeholder endvidere budgetposten godtgørelser, der omfatter præstegodtgørelser til befordring, flytning, tjenestedragter samt andre godtgørelser. Stiftsadministrationerne afholder udgifterne hertil og får efterfølgende udgiften refunderet fra Kirkeministeriet af de ikke-udmeldte midler på fællesfonden budget. Denne opbygning er hensigtsmæssig, idet stifterne styringsmæssigt ingen indvirkning har på forbrugets omfang, idet de er bundet af lovgivningen. Tildelingen af præstenormeringer foretages ikke med udgangspunkt i en eksplicit model med dokumenterede forudsætninger til formålet, men på baggrund af biskoppernes begrundede indstillinger og tidligere udvalgsarbejder, jf. senest Betænkning nr. 1264 fra 1994 og Betænkning nr. 1327 fra 1996. På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling, 6.2 Stiftsadministrationer Stiftsadministrationernes budgetter er fremkommet ved en budgetlægningsproces, hvor de 10 stiftsøvrigheder, inden den 15. marts, fremsender et forslag til stiftsadministrationens budget for det følgende budgetår til Kirkeministeriet. På baggrund af budgetforslagene udarbejder Kirkeministeriet det endelige budget, som efterfølgende udmeldes til stiftsøvrighederne via et bevillingsbrev. Ved udarbejdelsen af det endelige budget justerer Kirkeministeriet de indsendte budgetforslag i forhold til Kirkeministeriets ønskede udgiftsfordeling. Dette sker uden dialog med stiftsadministrationerne og uden underliggende analyser og vurderinger af aktivitets- og udgiftsniveauet i de enkelte stiftsadministrationer. Kirkeministeriet har oplyst, at de budgetterede beløb hovedsageligt er et resultat af forhandlinger med de enkelte stiftsøvrigheder ultimo 2000. På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling, 6.3 IT Budgetlægningen vedr. IT foregår med udgangspunkt i det foregående års forbrug og i forhold til en overordnet vurdering af det forventede aktivitetsomfang uden, at der fra Kirkeministeriets side direkte er taget stilling til det ønskede aktivitetsomfang. Med udgangspunkt heri udmelder Kirkeministeriet en samlet nettoramme til IT-området. Nettorammen indeholder refusioner fra Kirkeministeriet og menighedsrådene for afholdte udgifter samt optagelse af lån. Lånene indgår budgetmæssigt som en indtægt. Inddragelse af indtægter og særligt lån i grundlaget for IT-budgettet forringer gennemsigtigheden i budgettet for IT og for fællesfonden som helhed. I de seneste år har Kirkeministeriet foretaget en del IT investeringer. Udgiften hertil har været afholdt ved lånoptagelse i kirkernes og præsteembedernes kapitaler samt ved leasingfinansiering. Budgetmæssigt indgår udgiften til leasingaftalerne under de enkelte projekter, hvor udstyret anvendes. Leasingudgiften indeholder både rente- og afdragsudgifter. Gennemgående for leasingforpligtigelserne gælder, at renter og afdrag typisk ikke adskilles, hvilket kan give styringsmæssige problemer, idet renteudgiften er variabel. Projektgruppen har udarbejdet en detaljeret gennemgang af IT-budgettet, jf. bilag 11, og vist, at budgetteringsgrundlaget har været fejlbehæftet. Der er i IT-kontoret, med bistand fra projektgruppen, udviklet en ny styringsmodel. På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling, 6.4 Forsikring Hensigten med decentraliseringen af finansieringen er at skabe større lokal synlighed om, at der er en udgift forbundet med forsikringen. Ved en central afholdelse af udgifterne til ansvars- og arbejdsskadeforsikring, således som det er tilfældet i dag, medgår de fulde omkostninger ved ansættelse af personale ikke i den lokale beslutningsproces. For at sikre at de lokale udgifter til personale afspejler de fulde omkostninger hertil, bør omkostningerne til ansvars- og arbejdsskadeforsikring derfor også finansieres lokalt. Tingskadeforsikring Denne forsikringsaftale justeres imidlertid med virkning fra 2004 blandt andet i lyset af øgede udgifter til forsikringspræmie, jf. bilag 28. Fællesfonden dækker dermed selv risikoen forbundet med tingskader i folkekirken, og folkekirken bliver dermed i realiteten selvforsikrende for tingskade. For at sikre øgede lokale incitamenter til at minimere tingskade hæves den lokale selvrisiko samtidig. Alm. Brand varetager fortsat administrationen af forsikringsordningen. Som supplement til fællesfonden stiller staten en lånegaranti således, at fællesfonden vil kunne optage et statsgaranteret lån, såfremt der opstår tingskader udover, hvad der kan finansieres af fællesfonden i det enkelte år. Den ændrede forsikringsaftale stiller særlige krav til den budgetmæssige håndtering, På fællesfondens budget bør der budgetteres med den forventede gennemsnitlige skadesudgift til tingskader, jf. bilag 18. Af budgettet bør endvidere fremgå, hvilke forudsætninger der ligger til grund for beregningen af den gennemsnitlige skadesudgift. Dette er vigtigt i lyset af den forøgede risiko for betydelige variationer i udgifterne til forsikring, som følge af selvforsikringsordningen. Det anbefales dog, at der i løbet af 2004 gennemføres en nærmere analyse af folkekirkens tingskadeforsikring, hvor Kirkeministeriet i samarbejde med forsikringsfaglig ekspertise foretager en grundig analyse af mulighederne for tilrettelæggelse af den fremtidige forsikringsordning. Der bør i denne analyse indgå en plan for at decentralisere forsikringspræmien for tingskade fra og med 2005. Da tingskadeforsikringen i lighed med ansvars- og arbejdsskadeforsikring vedrører det lokale niveau, bør udgifterne ligeledes afholdes lokalt. Hensigten med decentraliseringen er således for det første at skabe større lokal synlighed om, at der er en udgift forbundet med forsikringen og i forlængelse heraf, at der er en sammenhæng mellem det valgte forsikrings- og selvrisikoniveau og de afledte forsikringsudgifter. For det andet er det hensigten, at skabe større lokale incitamenter til at minimere risikoen for skader. Dette kan f.eks. opnås gennem en differentieret forsikringsmodel, hvor f.eks. totalskader på det enkelte menighedsråds historiske bygninger (primært kirker) er forsikret via en central rammeaftale, mens mindre driftsskader og sognets øvrige aktiver overgår til lokal selvforsikring eventuelt kombineret med lokalt tegnede forsikringer. På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling, 6.5 Folkekirkens institutioner Budgetterne til folkekirkens institutioner er opstillet uden bagvedliggende aktivitetsforudsætninger, der angiver hvilke aktiviteter institutionerne skal gennemføre for de tildelte midler. Kirkeministeriet opstiller ikke krav til omfanget af aktiviteter, der ønskes gennemført. Angivelse af aktivitetsforudsætninger vil kunne anvendes i kontraktlig øjemed og samtidig kunne anvendes til opfølgning og fastsættelse af budgetter. På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling, 6.6 Øvrige udgiftsområder I projektgruppens forslag til budget 2004 er udligningstilskuddet reduceret med henblik på genetablering af kassebeholdningen. Kirkeministeriet har endvidere oplyst, at der iværksættes en analyse af udligningsordningens fordelingsmæssige aspekter. Det kan i den forbindelse overvejes at omlægge og eventuelt reducere udligningstilskuddene yderligere under henvisning til de fordelingsmæssige aspekter af projektgruppens forslag om at tilbageføre de finansielle indtægter til det lokale niveau, jf. kapitel 7 og 8. På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling, 7 Forvaltning og forrentning af kirkernes og præsteembedernes kapitalerDen nuværende struktur i forvaltningen og forrentningen af kirkernes og præsteembedernes kapitaler har i løbet af de seneste år været revideret flere gange. Senest i Rigsrevisionens beretning om folkekirkens fællesfond fra maj 2003 blev det indstillet, at man fra Kirkeministeriets side søgte mod en koncentration af forvaltningen af kirkernes og præsteembedernes kapitaler. Alm. Brand Børs har endvidere i en analyse fra 2000 konkluderet, at investeringerne under den nuværende spredte kapitalforvaltning af kirkernes og præsteembedernes kapitaler genererer et mindre afkast samtidig med, at det er mere risikobehæftet end ved en central kapitalforvaltning. Ved gennemgang af ovenstående analyser, interviews samt ved udarbejdelse af egne analyser mv. har projektgruppen erfaret, at den nuværende forvaltning af kirkernes og præsteembedernes kapitaler på væsentlige punkter er uhensigtsmæssig. På den baggrund har projektgruppen fundet det relevant at analysere og vurdere den nuværende ordning med kirkernes og præsteembedernes kapitaler med henblik på at etablere en mere optimal kapitalforvaltning. 7.1 Forvaltning af kirkernes og præsteembedernes kapitaler For yderligere specifikation af kirkernes og præsteembedernes kapitaler henvises til bilag 29, der indeholder en beskrivelse af kapitalernes formål, bestyrelse mv. samt oversigter over kapitalernes sammensætning. Kirkernes og præsteembedernes kapitaler bestyres i dag, jf. bekendtgørelse om bestyrelse af kirkernes og præsteembedernes kapitaler, af stiftsøvrighederne. Kapitalforvaltningen samt lånesagsadministrationen varetages således separat i hvert af de 10 stifter. Kapitalforvaltningen foretages typisk af stiftskassereren og eventuelt stiftskontorchefen med vejledning fra banker og investeringsforeninger. Følgende vurderinger vedrørende den nuværende struktur ligger til grund for projektgruppens forslag til organiseringen af en fremtidig forvaltning af kapitalerne. Den nuværende struktur med kapitalforvaltning i de enkelte stifter giver ringe mulighed for risikospredning i investeringerne. Herudover er konsekvensen af den nuværende struktur, at nogle stifter, grundet behov for likviditet til brug ved udlån til kirker, har været nødsaget til at sælge værdipapirer på ugunstige tidspunkter eller foretage temporære indlån med renteudgifter til følge. Stiftsadministrationerne har derudover ikke den nødvendige spidskompetence til at forvalte de betydelige obligationsbeholdninger, der udgør en væsentlig del af de samlede kapitaler. Forvaltningen af kirkernes og præsteembedernes kapitaler foregår i dag uden en overordnet investeringsstrategi for porteføljesammensætningen og på ad hoc basis med begrænset erfaringsudveksling stifterne imellem. Ovennævnte konklusioner understøttes, som nævnt, af en tidligere analyse foretaget af Alm. Brand Børs i 2000. Endvidere har Rigsrevisionen påpeget, at en koncentration af stifternes kapitalforvaltning vil medføre styringsmæssige fordele samt øget effektivitet. 7.1.1 Den fremtidige forvaltning En fælles ekstern kapitalforvaltning forestået af et investeringsselskab vil betyde: - at porteføljestyringen bliver samlet, og at det derved bliver nemmere at sprede investeringer og dermed reducere den samlede risiko på en professionel og hensigtsmæssig måde. - en forbedret forrentning af kapitalerne. Alm. Brand Børs vurderede således i deres rapport, at placeringsrenten under en fælles kapitalforvaltning gennemsnitlig vil være 1 pct. bedre end den rente, der tidligere er opnået i forrentning af kirkernes og præsteembedernes kapitaler. - at der kan opnås store administrative besparelser ved, at administrationen sammenlægges og ved at 'den fælles kapitalforvaltning' bliver en større kunde. Dette vil reducere handelsomkostninger mv. Kirkernes og præsteembedernes kapitaler vil blive forvaltet som en samlet kapital, men ejerskabet af kapitalerne vil forblive uændret. Kirkeministeriets økonomi- og udviklingskontor får til opgave at fastsætte de overordnede rammer for investeringsselskabets placering af kirkers og præsteembeders kapitaler, herunder at vurdere behovet for likviditet til udlån til kirker og menigheder, hvilket vil sige at fastsætte andelen af likvider på henholdsvis den 'åbne' konto og den 'lukkede' konto, jf. figur 7.1. Opgaven med lånesagsadministration til kirker og præsteembeder vil tillige blive varetaget af økonomi- og udviklingskontoret. Stifterne vil dog fortsat varetage den egentlige godkendelse og bevilling af udlån til kirker og præsteembeder mv. Der henvises til rapportens afsnit 3.2.2.2 om den fremtidige arbejdsdeling mellem stifterne og departementet. Figur 7.1 Illustration af forslag til forbedring af den eksisterende struktur i kapitalforvaltningen af kirkernes og præsteembedernes kapitaler.
På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling, 7.2 Forrentning af kirkernes og præsteembedernes kapitaler 7.2.1 Kirkernes kapitaler Det er projektgruppens vurdering, at indtægtsføring i fællesfonden af en del af renteindtægterne fra kirkernes kapitaler er uhensigtsmæssig, da fællesfondens drift ikke bør sammenblandes med finansielle forhold. Det forekommer især uhensigtsmæssigt, idet kirkekapitalerne for en stor dels vedkommende består af gravstedskapitaler indbetalt af borgerne. Derved kommer borgerne, igennem indbetalingen af gravstedskapitaler, indirekte til at understøtte fællesfondens drift. Det forslås derfor, at renteindtægterne fra kirkekapitalerne føres fuldt og helt tilbage til de lokale sogn. Dermed må det forventes, at f.eks. prisen på gravstedsvedligeholdelse kan sættes ned, således at prisen afspejler de reelle forventede omkostninger til gravstedsvedligeholdelse. Et argument, der tidligere har været fremsat imod denne forenkling, er, at renteindtægterne har en omfordelende effekt fra rige sogne med lave kirkeskattesatser til fattige sogne med høje kirkeskattesatser. Argumentet er fremført i betænkning om folkekirkens økonomi (1982, s. 59-61), hvor det nedsatte udvalg afstod fra at anbefale en forhøjelse af forrentningen af kapitalerne til f.eks. en markedsbestemt rente med henvisning til de negative konsekvenser, som dette måtte få for de økonomisk dårligst stillede områder. Konklusionen i 1982 betænkningen er endvidere citeret i 1995-analysen af folkekirkens økonomi (1995, s. 122). Med væksten i gravstedskapitalerne, over de seneste år, er der imidlertid sket væsentlige ændringer i renteindtægternes omfordelende effekt, idet store gravstedskapitaler findes i fattige landsogne, mens der i de større byer, hovedsageligt i hovedstadsområdet, ofte er kommunalt begravelsesvæsen. En nærmere analyse af kirkekapitalernes fordeling mellem "rige" og "fattige" sogne viser således, jf. bilag 29, at det faktisk er den "fattigste" halvdel af sognene, der har den største andel af kirkekapitalerne. Den fattigste halvdel af sognene er defineret som de sogne med de højeste kommunale kirkeskattesatser, der samlet tegner sig for halvdelen af samtlige folkekirkemedlemmer. Hvis der ses på nettoformue i sognet delt med antallet af folkekirkemedlemmer i sognet, tegner der sig et meget klart billede, jf. bilag 29, figur 4. Det er de "fattige" sogne med de højeste kirkeskattesatser, der har den største nettoformue pr. medlem. Samlet set kan det beregnes, at den "fattigste" halvdel af sognene besidder hele 80 pct. af kirkernes samlede nettoformue. I henhold til kirkernes bidrag til fællesfondens nettoindtægter på omkring 32 mio. kr., kan det opgøres, at den "fattige" halvdel bidrager med 26 mio. kr. af nettorenteindtægten, mens den "rige" halvdel kun bidrager med omkring 6 mio. kr. Således har den nuværende ordning, hvor renteindtægter af kirkekapitaler udover 4 pct. p.a., tilfalder fællesfonden, en omfordelende effekt fra "fattige" til "rige" sogne. Det skal dog bemærkes, at der er tale om en gennemsnitsbetragtning, og at der således er enkelte sogn, der adskiller sig fra gennemsnitsbetragtningen. På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling, 7.2.2 Præsteembedernes kapitaler Præsteembedernes kapitaler, der består af renter fra salgssummer fra præsteembedernes faste ejendomme, ekspropriationserstatninger, grundbyrdeafløsning samt tiendeafløsning udgjorde 356 mio. kr. ultimo 2002. Præsteembedernes faste ejendomme består af præstegårde, konfirmandstuer, forpagterboliger, landbrugsbygninger med tilhørende jorder mv., der administreres af menighedsrådene. Ved salg af præsteembeders ejendomme og jord indgår salgssummen i præsteembedernes kapitaler, der bestyres af stifterne. Menighedsrådene har dog mulighed for at ansøge om frigivelse af salgssummer til brug ved arbejder, der vedrører kirken eller præsteembedet. Kompetencen til at frigive salgssummer fra præsteembedernes kapitaler ligger i øjeblikket hos stiftsøvrigheden, men er ved en lovændring - for så vidt angår fremtidigt salg af landbrugsjord - overdraget provstiudvalgene med virke fra den 1. januar 2004. En af de væsentligste begrundelser for at decentralisere godkendelseskompetencerne til provstiudvalget var at opnå bedre prioriteringer, og at beslutninger om salg af landbrugsjord mv. i højere grad tages i overensstemmelse med lokale behov. Det lokale kirkelige niveau har imidlertid kun incitament til at sælge ud af præsteembedernes ejendomme og jorde, hvis midlerne kan bruges til arbejder, der vedrører kirken eller præsteembedet. Eftersom renteindtægten fra salgssummer tilfalder fællesfonden har de lokale kirkelige myndigheder ingen interesse i at sælge ellers urentable ejendomme og jorde, med mindre de skal bruge pengene til arbejder på kirken eller præsteembedet. Det er derfor i forbindelse med decentraliseringen af beslutningskompetencen vedrørende frigivelse af salgssummer fra præsteembedernes kapitaler også naturligt at tilbageføre renter for salgssummer til det lokale niveau. Derved opnås, at de lokale kirkelige myndigheder får incitament til at sælge urentable ejendomme og jorde, uden nødvendigvis at skulle bruge pengene her og nu til arbejder vedrørende kirken eller præsteembedet. På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling, 7.2.3 Udlånsrente ved lån til kirker og præsteembeder mv. I forbindelse med forslaget om fuld tilbageførsel af renter fra kirkernes og præsteembedernes kapitaler, således at kirkerne vil få forrentet deres formuer på markedslignende vilkår, foreslås det derfor, at kirkerne og præsteembederne tilsvarende bliver forrentet af deres lån i kapitalerne til en rente, der er i overensstemmelse med markedsrenten. Det kan overvejes at fastsætte en rente, der følger renten på den toneangivende danske statsobligation, der ligger nærmest lånets løbetid. Ønskes der en mere fordelagtig udlånsmulighed for kirker og præsteembeder, med henblik på at understøtte kirker og præsteembeder med større investeringsbehov, kan et eventuelt fradrag i forhold til markedsrenten på statsobligationen overvejes. På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling, 8 Konsolidering af fællesfondens økonomiI dette kapitel fremsættes en række forslag til iværksættelse af omlægninger og besparelser, der kan medvirke til at genetablere en rimelig kassebeholdning i fællesfonden. Endvidere skitseres en plan for nedbringelse af fællesfondens lån og leasingforpligtelser. 8.1 Afvikling af leasingforpligtelser Som alternativ til indgåelse af nye aftaler om finansiel leasing anbefaler projektgruppen, at der fra og med 2005 årligt opspares midler til fremtidige anskaffelser af IT-udstyr mv. Med henblik på beregning af det årlige opsparingsbeløb er det nødvendigt at udarbejde følgende: På baggrund af disse oplysninger kan der beregnes et årligt opsparingsbeløb, som skal anvendes til fremtidige IT-anskaffelser. Projektgruppen har ikke på det forelæggende grundlag, kunnet beregne et faktisk tal. I den resterende del af kapitlet forudsættes det, at der årligt er behov for at opspare 30 mio. kr. med henblik på genanskaffelser af IT-udstyr uden brug af finansiel leasing. 8.2 Afvikling af fællesfondens lån i stiftsmidlerne Som alternativ til lånoptagningen anbefaler projektgruppen, at kassebeholdningen over en årrække opbygges, således at låntagning bliver unødvendig. Det er projektgruppens vurdering, jf. også regnskabsgruppens anbefalinger, at der er behov for en disponibel kassebeholdning på ca. 90 mio. kr., svarende til en 1/12 af fællesfondens samlede budget. En kassebeholdning af denne størrelse vil gøre løbende likviditetslån i stiftsmidlerne unødvendige. Sammenholdt med projektgruppens anbefalinger om at udskille de finansielle indtægter fra fællesfonden, jf. kapitel 7, vil disse tiltag skabe en fuldstændig adskillelse af fællesfonden og kirkernes og præsteembedernes kapitaler. 8.3 Budgetforbedringer på fællesfondens budget for 2004 Projektgruppen har, i forlængelse heraf, fremsat forslag til Kirkeministeriet om en række yderligere besparelser på fællesfondens budget for 2004, jf. bilag 18. Besparelsesforslagene for 2004 og fremefter omfatter følgende hovedområder: 8.4 Budgetforbedringer i fællesfonden fra og med 2005 På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling, at der foretages yderligere 4 budgetforbedringer. 8.5 Samlet plan for genetablering af fællesfondens kassebeholdning Tabel 8.2 Konsekvenserne for den lokale kirkeskat
Som det fremgår af tabel 8.2 vil de foreslåede tiltag påføre det lokale niveau årlige nettoudgifter på 127,6 mio. kr. fra og med 2005. Det skal bemærkes, at der er medregnet et årligt besparelsespotentiale på 30 mio. kr. vedr. DNK som forudsat i rapport om DNK. For ikke at tilføre de lokale kirkekasser merudgifter, som vil vanskeliggøre overholdelse af kirkeskatten lokalt, bør landskirkeskatten derfor sættes tilsvarende ned med 127,6 mio. kr. Med udgangspunkt i de ovenfor angivne forlag til budgetforbedringer, indregnet afvikling af leasingforpligtelser og lån, opsparing til fremtidige IT-anskaffelser samt en reduktion af landskirkeskatten på 127,6 mio. kr., jf. tabel 8.2, kan fællesfondens situation illustreres som i tabel 8.3. Tabel 8.3 Fællesfondens økonomi 2003-2007NOTE 6
Som det fremgår af tabel 8.3 vil den disponible kassebeholdning overstige de anbefalede 90 mio.kr. i løbet af 2005. Noter
Note 1: Folkekirkens institutioner omfatter følgende: Døvemenigheder, Hørehæmmede, Kirkemusikskoler, Kordegneuddannelsen og Uddannelse og efteruddannelse af præster. |
|||||
|
