Noter

  • Note 1: Folkekirkens institutioner omfatter følgende: Døvemenigheder, Hørehæmmede, Kirkemusikskoler, Kordegneuddannelsen og Uddannelse og efteruddannelse af præster.
  • Note 2: Den samlede oversigt over fællesfondens opgaver fremgår af bilag 19
  • Note 3: I Rigsrevisionens redegørelse 10/02, pkt. 78 & 79, s. 40 er effektiviseringspotentialet for de lokale kirkekasser estimeret til 24-36 mio. kr.
  • Note 4: Projektgruppen har først fået forelagt det endelige udkast til IT-budget den 10. december, hvorfor det ikke har været muligt for projektgruppen at foretage en nærmere vurdering heraf. Besparelsespotentialet er skønsmæssigt fastsat til 6 mio. kr., jf. bilag 18, men opgørelsen af størrelsen på det faktiske besparelsespotentiale forudsætter en nærmere analyse.
  • Note 5: Opgørelse er baseret på Kirkeministeriets notat vedr. fællesfondens økonomi af 11. september 2003: 29,8 mio.kr. (infrastruktur) plus 80 pct. af udgifterne til datakommunikation 15,6 mio.kr. (0,8*19,5 mio.kr.)
  • Note 6: Kirkeministeriets ændringsforslag er udspecificeret i bilag 31

Som det fremgår af tabel 8.3 vil den disponible kassebeholdning overstige de anbefalede 90 mio.kr. i løbet af 2005.

Som det fremgår af tabel 8.2 vil de foreslåede tiltag påføre det lokale niveau årlige nettoudgifter på 127,6 mio. kr. fra og med 2005. Det skal bemærkes, at der er medregnet et årligt besparelsespotentiale på 30 mio. kr. vedr. DNK som forudsat i rapport om DNK. For ikke at tilføre de lokale kirkekasser merudgifter, som vil vanskeliggøre overholdelse af kirkeskatten lokalt, bør landskirkeskatten derfor sættes tilsvarende ned med 127,6 mio. kr.

 

Med udgangspunkt i de ovenfor angivne forlag til budgetforbedringer, indregnet afvikling af leasingforpligtelser og lån, opsparing til fremtidige IT-anskaffelser samt en reduktion af landskirkeskatten på 127,6 mio. kr., jf. tabel 8.2, kan fællesfondens situation illustreres som i tabel 8.3 (note 6).

Tabel 8.3: Fællesfondens økonomi 2003-2007

8.5 Samlet plan for genetablering af fællesfondens kassebeholdning

De skitserede forslag til omlægning af udgifter fra fællesfond regi til lokalt regi har afledte konsekvenser for forholdet mellem landskirkeskat og den lokale kirkeskat. I tabel 8.2 opsummeres konsekvenserne for den lokale kirkeskat.

Tabel 8.2: Konsekvenserne for den lokale kirkeskat

8.4 Budgetforbedringer i fællesfonden fra og med 2005

Kirkeministeriet har i forbindelse med udarbejdelse af budgetforslaget af 23. april 2003 fremsat en række besparelsesforslag med virkning fra og med 2005 på følgende områder:

  • Decentralisering af udgifterne til pensionsbidrag for tjenestemandsansatte kirkefunktionærer. Omlægningen tilfører fællesfonden merindtægter på 63,5 mio. kr. årligt.
  • Decentralisering af udgiften til revision. Omlægningen medfører mindreudgifter i fællesfonden på 11,2 mio. kr. årligt.

På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling, at der foretages yderligere 4 budgetforbedringer.

  • Tilbageførsel af de finansielle indtægter. I kapitel 7 anbefales, at renteindtægterne for kirkernes og præsteembedernes kapitaler føres fuldt og helt tilbage til de lokale sogn fra og med 2005. Det indebærer, at fællesfondens indtægter bliver reduceret med 51,5 mio.kr. årligt, som i stedet vil tilgå de lokale kirkekasser.
  • Decentralisering af udgifterne til tingskadeforsikring. I kapitel 3 anbefales at decentralisere udgiften til tingskadeforsikring, idet udgifterne hertil vedrører det lokale niveau og bør afholdes lokalt fra og med 2005. Det indebærer, at fællesfondens udgifter blive reduceret med 53,4 mio. kr. årligt, som i stedet skal finansieres via den lokale kirkeskat.
  • Decentralisering af udgifter til IT-infrastruktur mv. I kapitel 3 anbefales, at udgifterne til IT-infrastruktur, herunder ADSL-linier, decentraliseres. Det indebærer, at fællesfondens indtægter øges med ca. 45,4 mio.kr. årligt (note 5), som i stedet skal finansieres via den lokale kirkeskat.
  • Decentralisering af udgiften til kordegneuddannelsen og kirkemusikskolerne. I kapitel 3 anbefales, at der fra og med 2005 indføres brugerbetaling og dermed decentral finansiering af kordegneuddannelsen og kirkemusikskolerne. Det indebærer, at fællesfondens udgifter reduceres med ca. 17 mio. kr. årligt, som i stedet skal finansieres via den lokale kirkeskat.
8.3 Budgetforbedringer på fællesfondens budget for 2004

Kirkeministeriet har forelagt et budgetforslag for 2004 for projektgruppen indeholdende forslag til besparelser på områderne stiftsadministrationer og udligningstilskud.

 

Projektgruppen har, i forlængelse heraf, fremsat forslag til Kirkeministeriet om en række yderligere besparelser på fællesfondens budget for 2004, jf. bilag 18. Besparelsesforslagene for 2004 og fremefter omfatter følgende hovedområder:

  • Decentralisering af udgifterne til ansvars-/arbejdsskade forsikring. Ansvars /arbejdsskade forsikring overgår til lokal finansiering, hvilket vil tilføre fællesfonden merindtægter på 18,6 mio. kr. Dette bl.a. under henvisning til, den forventede besparelse for de lokale kirkekasser ved overgangen til DNK (note 3).
  • Præsteudgifter. Der indhøstes besparelser på 3,7 mio. kr. ved at reducere årsværksforbruget til det på finansloven angivne niveau.
  • Stiftsadministrationerne. Der indhøstes yderligere besparelser i stiftsadministrationerne - bl.a. på baggrund af den gennemførte benchmarking undersøgelse, jf. bilag 18.
  • Udligningstilskud. Udligningstilskuddet reduceres med 8,9 mio. kr.
  • Folkekirkens IT (note 4). Der kan indhøstes yderligere besparelser ved at nedjustere det planlage aktivitetsniveau og/eller ved i højere grad at anvende eget personale til udviklingsopgaver frem for eksterne konsulenter.
8.2 Afvikling af fællesfondens lån i stiftsmidlerne

Projektgruppen anbefaler, at fællesfonden afvikler de i kirker og præsteembedskapitalerne optagne lån, i henhold til den planlagte afviklingsperiode, og at der fremadrettet, som udgangspunkt, ikke optages lån.

 

Som alternativ til lånoptagningen anbefaler projektgruppen, at kassebeholdningen over en årrække opbygges, således at låntagning bliver unødvendig. Det er projektgruppens vurdering, jf. også regnskabsgruppens anbefalinger, at der er behov for en disponibel kassebeholdning på ca. 90 mio. kr., svarende til en 1/12 af fællesfondens samlede budget. En kassebeholdning af denne størrelse vil gøre løbende likviditetslån i stiftsmidlerne unødvendige. Sammenholdt med projektgruppens anbefalinger om at udskille de finansielle indtægter fra fællesfonden, jf. kapitel 7, vil disse tiltag skabe en fuldstændig adskillelse af fællesfonden og kirkernes og præsteembedernes kapitaler.

8.1 Afvikling af leasingforpligtelser

I kapitel 4 anbefales, at fællesfonden underlægges de statslige disponeringsregler, hvilket medfører et forbud mod indgåelse af nye aftaler om finansiel leasing.

 

Som alternativ til indgåelse af nye aftaler om finansiel leasing anbefaler projektgruppen, at der fra og med 2005 årligt opspares midler til fremtidige anskaffelser af IT-udstyr mv.

Med henblik på beregning af det årlige opsparingsbeløb er det nødvendigt at udarbejde følgende:

  • en opgørelse over genanskaffelsesværdien af de aktiver, der p.t. er leasede og som er nødvendige at genanskaffe. Opgørelsen kan f.eks. foretages med udgangspunkt i størrelsen af de samlede leasingforpligtelser på det tidspunkt, hvor aftalerne blev indgået (evt. prisreguleret).
  • en opgørelse over udløbstidspunkterne for de enkelte leasing aftaler.

På baggrund af disse oplysninger kan der beregnes et årligt opsparingsbeløb, som skal anvendes til fremtidige IT-anskaffelser. Projektgruppen har ikke på det forelæggende grundlag, kunnet beregne et faktisk tal. I den resterende del af kapitlet forudsættes det, at der årligt er behov for at opspare 30 mio. kr. med henblik på genanskaffelser af IT-udstyr uden brug af finansiel leasing.

8 Konsolidering af fællesfondens økonomi

I dette kapitel fremsættes en række forslag til iværksættelse af omlægninger og besparelser, der kan medvirke til at genetablere en rimelig kassebeholdning i fællesfonden. Endvidere skitseres en plan for nedbringelse af fællesfondens lån og leasingforpligtelser.

7.2.3 Udlånsrente ved lån til kirker og præsteembeder mv.

Den faste udlånsrente på kirkernes og præsteembedernes lån i kirker og præsteembedernes kapitaler på 4 pct., kan medføre, at investeringsbeslutninger, der finansieres via lån i kirkers og præsteembeders kapitaler, til tider ikke træffes på et økonomisk korrekt grundlag. En lånerente på 4 pct. vil normalt medføre en større investeringstilbøjelighed end, hvis projektet finansieres på markedsmæssige vilkår. Dermed kan investeringsniveauet i folkekirken blive for højt.

 

I forbindelse med forslaget om fuld tilbageførsel af renter fra kirkernes og præsteembedernes kapitaler, således at kirkerne vil få forrentet deres formuer på markedslignende vilkår, foreslås det derfor, at kirkerne og præsteembederne tilsvarende bliver forrentet af deres lån i kapitalerne til en rente, der er i overensstemmelse med markedsrenten. Det kan overvejes at fastsætte en rente, der følger renten på den toneangivende danske statsobligation, der ligger nærmest lånets løbetid. Ønskes der en mere fordelagtig udlånsmulighed for kirker og præsteembeder, med henblik på at understøtte kirker og præsteembeder med større investeringsbehov, kan et eventuelt fradrag i forhold til markedsrenten på statsobligationen overvejes.

 

På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling,

  • at renten på udlån af kirkernes og præsteembedernes kapitaler ændres i overensstemmelse med markedsvilkårene, således at renten fastsættes efter den toneangivende danske statsobligation med passende løbetid. Det kan eventuelt overvejes at fratrække en bestemt procentsats, såfremt der ønskes en omfordeling i forhold til kirkekasser med større investeringsbehov.
7.2.2 Præsteembedernes kapitaler

Forrentningen af præsteembedernes kapitaler tilfalder efter de gældende regler udelukkende fællesfonden. Disse regler har som nævnt baggrund i historiske forhold, idet det var præsteembedernes kapitaler, som oprindeligt skulle finansiere præsternes løn, og dermed ved oprettelsen af fællesfonden skulle finansiere denne.

 

Præsteembedernes kapitaler, der består af renter fra salgssummer fra præsteembedernes faste ejendomme, ekspropriationserstatninger, grundbyrdeafløsning samt tiendeafløsning udgjorde 356 mio. kr. ultimo 2002.

 

Præsteembedernes faste ejendomme består af præstegårde, konfirmandstuer, forpagterboliger, landbrugsbygninger med tilhørende jorder mv., der administreres af menighedsrådene. Ved salg af præsteembeders ejendomme og jord indgår salgssummen i præsteembedernes kapitaler, der bestyres af stifterne. Menighedsrådene har dog mulighed for at ansøge om frigivelse af salgssummer til brug ved arbejder, der vedrører kirken eller præsteembedet. Kompetencen til at frigive salgssummer fra præsteembedernes kapitaler ligger i øjeblikket hos stiftsøvrigheden, men er ved en lovændring - for så vidt angår fremtidigt salg af landbrugsjord - overdraget provstiudvalgene med virke fra den 1. januar 2004.

 

En af de væsentligste begrundelser for at decentralisere godkendelseskompetencerne til provstiudvalget var at opnå bedre prioriteringer, og at beslutninger om salg af landbrugsjord mv. i højere grad tages i overensstemmelse med lokale behov. Det lokale kirkelige niveau har imidlertid kun incitament til at sælge ud af præsteembedernes ejendomme og jorde, hvis midlerne kan bruges til arbejder, der vedrører kirken eller præsteembedet. Eftersom renteindtægten fra salgssummer tilfalder fællesfonden har de lokale kirkelige myndigheder ingen interesse i at sælge ellers urentable ejendomme og jorde, med mindre de skal bruge pengene til arbejder på kirken eller præsteembedet.

 

Det er derfor i forbindelse med decentraliseringen af beslutningskompetencen vedrørende frigivelse af salgssummer fra præsteembedernes kapitaler også naturligt at tilbageføre renter for salgssummer til det lokale niveau. Derved opnås, at de lokale kirkelige myndigheder får incitament til at sælge urentable ejendomme og jorde, uden nødvendigvis at skulle bruge pengene her og nu til arbejder vedrørende kirken eller præsteembedet.

 

På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling,

  • at forrentningen af præsteembedskapitaler fuldt ud tilbageføres til præsteembederne. I flersognspastorater fordeles renteindtægten forholdsmæssigt. Håndtering af renter fra tiendeafløsning mv. bør dog undersøges nærmere.
7.2.1 Kirkernes kapitaler

Kirkernes kapitaler forrentes med 4 pct. p.a. til vedkommende kirke, mens renteafkast, der ligger udover de 4 pct. p.a., tilfalder fællesfondens drift. Som følge af, at renteafkastet på investeringer i værdipapirer i dag og de sidste mange år typisk har ligget over 4 pct., medfører dette et nettorenteprovenu i fællesfonden. De enkelte sogne bidrager således i kraft af renteindtægter fra deres indestående i kapitalerne til fællesfondens drift. Det skønnes, at kirkekapitalernes nettobidrag til fællesfondens renteindtægter for 2002 var omkring 32 mio. kr.

 

Det er projektgruppens vurdering, at indtægtsføring i fællesfonden af en del af renteindtægterne fra kirkernes kapitaler er uhensigtsmæssig, da fællesfondens drift ikke bør sammenblandes med finansielle forhold. Det forekommer især uhensigtsmæssigt, idet kirkekapitalerne for en stor dels vedkommende består af gravstedskapitaler indbetalt af borgerne. Derved kommer borgerne, igennem indbetalingen af gravstedskapitaler, indirekte til at understøtte fællesfondens drift.

 

Det forslås derfor, at renteindtægterne fra kirkekapitalerne føres fuldt og helt tilbage til de lokale sogn. Dermed må det forventes, at f.eks. prisen på gravstedsvedligeholdelse kan sættes ned, således at prisen afspejler de reelle forventede omkostninger til gravstedsvedligeholdelse.

 

Et argument, der tidligere har været fremsat imod denne forenkling, er, at renteindtægterne har en omfordelende effekt fra rige sogne med lave kirkeskattesatser til fattige sogne med høje kirkeskattesatser. Argumentet er fremført i betænkning om folkekirkens økonomi (1982, s. 59-61), hvor det nedsatte udvalg afstod fra at anbefale en forhøjelse af forrentningen af kapitalerne til f.eks. en markedsbestemt rente med henvisning til de negative konsekvenser, som dette måtte få for de økonomisk dårligst stillede områder. Konklusionen i 1982 betænkningen er endvidere citeret i 1995-analysen af folkekirkens økonomi (1995, s. 122).

 

Med væksten i gravstedskapitalerne, over de seneste år, er der imidlertid sket væsentlige ændringer i renteindtægternes omfordelende effekt, idet store gravstedskapitaler findes i fattige landsogne, mens der i de større byer, hovedsageligt i hovedstadsområdet, ofte er kommunalt begravelsesvæsen.

 

En nærmere analyse af kirkekapitalernes fordeling mellem "rige" og "fattige" sogne viser således, jf. bilag 29, at det faktisk er den "fattigste" halvdel af sognene, der har den største andel af kirkekapitalerne. Den fattigste halvdel af sognene er defineret som de sogne med de højeste kommunale kirkeskattesatser, der samlet tegner sig for halvdelen af samtlige folkekirkemedlemmer.

 

Hvis der ses på nettoformue i sognet delt med antallet af folkekirkemedlemmer i sognet, tegner der sig et meget klart billede, jf. bilag 29, figur 4. Det er de "fattige" sogne med de højeste kirkeskattesatser, der har den største nettoformue pr. medlem.

 

Samlet set kan det beregnes, at den "fattigste" halvdel af sognene besidder hele 80 pct. af kirkernes samlede nettoformue. I henhold til kirkernes bidrag til fællesfondens nettoindtægter på omkring 32 mio. kr., kan det opgøres, at den "fattige" halvdel bidrager med 26 mio. kr. af nettorenteindtægten, mens den "rige" halvdel kun bidrager med omkring 6 mio. kr. Således har den nuværende ordning, hvor renteindtægter af kirkekapitaler udover 4 pct. p.a., tilfalder fællesfonden, en omfordelende effekt fra "fattige" til "rige" sogne. Det skal dog bemærkes, at der er tale om en gennemsnitsbetragtning, og at der således er enkelte sogn, der adskiller sig fra gennemsnitsbetragtningen.

 

På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling,

  • at forrentningen af kirkernes kapitaler fuldt ud tilbageføres til kirkerne.
7.2 Forrentning af kirkernes og præsteembedernes kapitaler

På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling,

  • at forvaltningen af kirkernes og præsteembedernes kapitaler bør varetages af en ekstern kapitalforvalter ud fra retningslinier om porteføljesammensætning og risikoprofil fastsat af Kirkeministeriets økonomi- og udviklingskontor.
  • at lånesagsadministrationen i forbindelse med genudlån til kirker og præsteembeder mv. bør varetages af Kirkeministeriets økonomi- og udviklingskontor.
7.1.1 Den fremtidige forvaltning

Projektgruppen anbefaler, på baggrund af ovenstående, at forvaltningen af kirkernes og præsteembedernes kapitaler i investeringsøjemed samles og forestås af en ekstern kapitalforvalter ud fra retningslinier for porteføljesammensætning og risikoprofil, fastsat af Kirkeministeriets økonomi- og udviklingskontor.

 

En fælles ekstern kapitalforvaltning forestået af et investeringsselskab vil betyde:

  • at porteføljestyringen bliver samlet, og at det derved bliver nemmere

    at sprede investeringer og dermed reducere den samlede risiko på en

    professionel og hensigtsmæssig måde.

  • en

    forbedret forrentning af kapitalerne. Alm. Brand Børs vurderede således

    i deres rapport, at placeringsrenten under en fælles kapitalforvaltning

    gennemsnitlig vil være 1 pct. bedre end den rente, der tidligere er

    opnået i forrentning af kirkernes og præsteembedernes kapitaler.

  • at der kan opnås store administrative besparelser ved, at

    administrationen sammenlægges og ved at 'den fælles kapitalforvaltning'

    bliver en større kunde. Dette vil reducere handelsomkostninger mv.

Kirkernes og præsteembedernes kapitaler vil blive forvaltet som en samlet kapital, men ejerskabet af kapitalerne vil forblive uændret.

 

Kirkeministeriets økonomi- og udviklingskontor får til opgave at fastsætte de overordnede rammer for investeringsselskabets placering af kirkers og præsteembeders kapitaler, herunder at vurdere behovet for likviditet til udlån til kirker og menigheder, hvilket vil sige at fastsætte andelen af likvider på henholdsvis den 'åbne' konto og den 'lukkede' konto, jf. figur 7.1.

 

Opgaven med lånesagsadministration til kirker og præsteembeder vil tillige blive varetaget af økonomi- og udviklingskontoret. Stifterne vil dog fortsat varetage den egentlige godkendelse og bevilling af udlån til kirker og præsteembeder mv. Der henvises til rapportens afsnit 3.2.2.2 om den fremtidige arbejdsdeling mellem stifterne og departementet.

Figur 7.1: Illustration af forslag til forbedring af den eksisterende struktur i kapitalforvaltningen af kirkernes og præsteembedernes kapitaler.

7.1 Forvaltning af kirkernes og præsteembedernes kapitaler

Kirkernes og præsteembedernes kapitaler udgjorde 3,2 mia. kr. ultimo 2002. Den samlede formue har været voksende, idet gravstedskapitalerne, der udgør den væsentligste del af kirkekapitalerne, stadig vokser betydeligt. Gravstedskapitalerne består af indbetalte engangsvederlag for gravstedsvedligeholdelse for en given periode. Af kirkernes og præsteembedernes samlede kapitaler er 1,4 mia. kr. investeret i obligationer, mens 1,5 mia. kr. er genudlånt til kirker og præsteembeder.

 

For yderligere specifikation af kirkernes og præsteembedernes kapitaler henvises til bilag 29, der indeholder en beskrivelse af kapitalernes formål, bestyrelse mv. samt oversigter over kapitalernes sammensætning.

 

Kirkernes og præsteembedernes kapitaler bestyres i dag, jf. bekendtgørelse om bestyrelse af kirkernes og præsteembedernes kapitaler, af stiftsøvrighederne. Kapitalforvaltningen samt lånesagsadministrationen varetages således separat i hvert af de 10 stifter. Kapitalforvaltningen foretages typisk af stiftskassereren og eventuelt stiftskontorchefen med vejledning fra banker og investeringsforeninger.

 

Følgende vurderinger vedrørende den nuværende struktur ligger til grund for projektgruppens forslag til organiseringen af en fremtidig forvaltning af kapitalerne.

  • Spredt kapitalforvaltning → lille risikospredning
  • Manglende kompetence → lavere forrentning
  • Høje administrationsomkostninger → lavere samlet udbytte

Den nuværende struktur med kapitalforvaltning i de enkelte stifter giver ringe mulighed for risikospredning i investeringerne. Herudover er konsekvensen af den nuværende struktur, at nogle stifter, grundet behov for likviditet til brug ved udlån til kirker, har været nødsaget til at sælge værdipapirer på ugunstige tidspunkter eller foretage temporære indlån med renteudgifter til følge.

 

Stiftsadministrationerne har derudover ikke den nødvendige spidskompetence til at forvalte de betydelige obligationsbeholdninger, der udgør en væsentlig del af de samlede kapitaler. Forvaltningen af kirkernes og præsteembedernes kapitaler foregår i dag uden en overordnet investeringsstrategi for porteføljesammensætningen og på ad hoc basis med begrænset erfaringsudveksling stifterne imellem.

 

Ovennævnte konklusioner understøttes, som nævnt, af en tidligere analyse foretaget af Alm. Brand Børs i 2000. Endvidere har Rigsrevisionen påpeget, at en koncentration af stifternes kapitalforvaltning vil medføre styringsmæssige fordele samt øget effektivitet.

7 Forvaltning og forrentning af kirkernes og præsteembedernes kapitaler

Den nuværende struktur i forvaltningen og forrentningen af kirkernes og præsteembedernes kapitaler har i løbet af de seneste år været revideret flere gange. Senest i Rigsrevisionens beretning om folkekirkens fællesfond fra maj 2003 blev det indstillet, at man fra Kirkeministeriets side søgte mod en koncentration af forvaltningen af kirkernes og præsteembedernes kapitaler. Alm. Brand Børs har endvidere i en analyse fra 2000 konkluderet, at investeringerne under den nuværende spredte kapitalforvaltning af kirkernes og præsteembedernes kapitaler genererer et mindre afkast samtidig med, at det er mere risikobehæftet end ved en central kapitalforvaltning.

 

Ved gennemgang af ovenstående analyser, interviews samt ved udarbejdelse af egne analyser mv. har projektgruppen erfaret, at den nuværende forvaltning af kirkernes og præsteembedernes kapitaler på væsentlige punkter er uhensigtsmæssig. På den baggrund har projektgruppen fundet det relevant at analysere og vurdere den nuværende ordning med kirkernes og præsteembedernes kapitaler med henblik på at etablere en mere optimal kapitalforvaltning.

6.6 Øvrige udgiftsområder

Fællesfonden afholder endvidere udgifter til udligning samt udgifter til konsulenthonorar, herunder honorar til Kirkeministeriets eksterne regnskabskonsulent. Endvidere indeholder budgettet to budgetreserver for hhv. IT-området (1,5 mio.kr.) og forsikringsområdet (5 mio.kr.).

 

I projektgruppens forslag til budget 2004 er udligningstilskuddet reduceret med henblik på genetablering af kassebeholdningen. Kirkeministeriet har endvidere oplyst, at der iværksættes en analyse af udligningsordningens fordelingsmæssige aspekter. Det kan i den forbindelse overvejes at omlægge og eventuelt reducere udligningstilskuddene yderligere under henvisning til de fordelingsmæssige aspekter af projektgruppens forslag om at tilbageføre de finansielle indtægter til det lokale niveau, jf. kapitel 7 og 8.

 

På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling,

  • at det i forbindelse med revisionen af ordningen for udligningstilskud overvejes at omlægge og reducere udligningstilskuddene yderligere.
6.5 Folkekirkens institutioner

Folkekirkens institutioner administreres af historiske og geografiske grunde i udvalgte stiftsadministrationer. Budgettet til folkekirkens institutioner fastlægges på baggrund af institutionernes budgetforslag. På baggrund af budgetforslagene udarbejder Kirkeministeriet det endelige budget, der grundlæggende er baseret på en fremskrivning af foregående års budgettal. Budgetterne udmeldes efterfølgende til folkekirkens institutioner og stiftsøvrighederne.

 

Budgetterne til folkekirkens institutioner er opstillet uden bagvedliggende aktivitetsforudsætninger, der angiver hvilke aktiviteter institutionerne skal gennemføre for de tildelte midler. Kirkeministeriet opstiller ikke krav til omfanget af aktiviteter, der ønskes gennemført. Angivelse af aktivitetsforudsætninger vil kunne anvendes i kontraktlig øjemed og samtidig kunne anvendes til opfølgning og fastsættelse af budgetter.

 

På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling,

  • at Kirkeministeriet sikrer en central økonomisk styring af folkekirkens institutioner i det nyoprettede økonomi- og udviklingskontor.
  • at Kirkeministeriet på længere sigt udformer en budgetmodel, der skaber sammenhæng mellem institutionernes aktiviteter (antal kursister, antal kursusdage etc.) og den budgetmæssige ramme.
  • at Kirkeministeriet indfører en form for kontraktstyring på området, således at der kan opstilles mål for opgavevaretagelsen i de enkelte institutioner og desuden følges op i forhold til målopfyldelsen, jf. kapitel 5 om mål og resultatstyring.
6.4 Forsikring

Ansvars- og arbejdsskadeforsikring
Fællesfonden har hidtil indgået en central aftale om ansvars- og arbejdsskadeforsikring for folkekirken med Alm. Brand forsikring. Fællesfonden har afholdt alle udgifter, der har været forbundet hermed. Det er projektgruppens vurdering, at der fortsat kan være fordele ved at indgå en central samlet aftale med Alm. Brand om den lovpligtige ansvars- og arbejdsskadeforsikring for folkekirken, men at udgifterne der er forbundet hermed bør afholdes lokalt allerede fra 2004, jf. kapitel 8.

 

Hensigten med decentraliseringen af finansieringen er at skabe større lokal synlighed om, at der er en udgift forbundet med forsikringen. Ved en central afholdelse af udgifterne til ansvars- og arbejdsskadeforsikring, således som det er tilfældet i dag, medgår de fulde omkostninger ved ansættelse af personale ikke i den lokale beslutningsproces. For at sikre at de lokale udgifter til personale afspejler de fulde omkostninger hertil, bør omkostningerne til ansvars- og arbejdsskadeforsikring derfor også finansieres lokalt.

 

Tingskadeforsikring
Fællesfonden havde endvidere tidligere indgået en forsikringsaftale med Alm. Brand vedrørende tingskade på folkekirkens bygninger. Forsikringsaftalen indebar, at fællesfonden selv afholdt tingskadesudgifter op til 40 mio. kr., og at skadesudgifter herudover blev afholdt af Alm. Brand. Dog var der i forsikringsaftalen indarbejdet en maksimal dækningsgrænse på 500 mio. kr. På fællesfondens budget var der i 2003 budgetteret med den maksimale selvrisiko på 40 mio. kr.

 

Denne forsikringsaftale justeres imidlertid med virkning fra 2004 blandt andet i lyset af øgede udgifter til forsikringspræmie, jf. bilag 28. Fællesfonden dækker dermed selv risikoen forbundet med tingskader i folkekirken, og folkekirken bliver dermed i realiteten selvforsikrende for tingskade. For at sikre øgede lokale incitamenter til at minimere tingskade hæves den lokale selvrisiko samtidig. Alm. Brand varetager fortsat administrationen af forsikringsordningen. Som supplement til fællesfonden stiller staten en lånegaranti således, at fællesfonden vil kunne optage et statsgaranteret lån, såfremt der opstår tingskader udover, hvad der kan finansieres af fællesfonden i det enkelte år. Den ændrede forsikringsaftale stiller særlige krav til den budgetmæssige håndtering,

 

På fællesfondens budget bør der budgetteres med den forventede gennemsnitlige skadesudgift til tingskader, jf. bilag 18. Af budgettet bør endvidere fremgå, hvilke forudsætninger der ligger til grund for beregningen af den gennemsnitlige skadesudgift. Dette er vigtigt i lyset af den forøgede risiko for betydelige variationer i udgifterne til forsikring, som følge af selvforsikringsordningen.

 

Det anbefales dog, at der i løbet af 2004 gennemføres en nærmere analyse af folkekirkens tingskadeforsikring, hvor Kirkeministeriet i samarbejde med forsikringsfaglig ekspertise foretager en grundig analyse af mulighederne for tilrettelæggelse af den fremtidige forsikringsordning. Der bør i denne analyse indgå en plan for at decentralisere forsikringspræmien for tingskade fra og med 2005. Da tingskadeforsikringen i lighed med ansvars- og arbejdsskadeforsikring vedrører det lokale niveau, bør udgifterne ligeledes afholdes lokalt. Hensigten med decentraliseringen er således for det første at skabe større lokal synlighed om, at der er en udgift forbundet med forsikringen og i forlængelse heraf, at der er en sammenhæng mellem det valgte forsikrings- og selvrisikoniveau og de afledte forsikringsudgifter. For det andet er det hensigten, at skabe større lokale incitamenter til at minimere risikoen for skader. Dette kan f.eks. opnås gennem en differentieret forsikringsmodel, hvor f.eks. totalskader på det enkelte menighedsråds historiske bygninger (primært kirker) er forsikret via en central rammeaftale, mens mindre driftsskader og sognets øvrige aktiver overgår til lokal selvforsikring eventuelt kombineret med lokalt tegnede forsikringer.

 

På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling,

  • at ansvars- og arbejdsskadeforsikring fortsat tegnes centralt med Alm. Brand, men at finansieringen heraf decentraliseres til menighedsrådene.
  • at Alm. Brand fortsat varetager administrationen af tingskader i folkekirken, men at fællesfonden i 2004 selv dækker risikoen forbundet hermed, således at der reelt er tale om en selvforsikringsordning for folkekirken.
  • at der i fællesfonden budgetteres med den gennemsnitlige skadesudgift for tingskader og at forudsætningerne for de budgetterede udgifter fremgår af anmærkningerne til budgettet. Endvidere anbefales den lokale selvrisiko hævet yderligere, jf. bilag 18.
  • at der gennemføres en nærmere analyse af folkekirkens tingskadeforsikring, hvor Kirkeministeriet i samarbejde med forsikringsfaglig ekspertise foretager en grundig analyse af mulighederne for tilrettelæggelse af forsikringsordningen fra og med 2005, herunder at analysere muligheden for at decentralisere udgifterne for tingskade til det lokale niveau yderligere. Endvidere analyseres muligheden for anvendelse af rammeaftaler og en større grad af lokal selvforsikring.
6.3 IT

Kirkeministeriets IT-kontor, der i løbet af 2003 er insourcet fra PLS, varetager opgaver for henholdsvis folkekirken og Kirkeministeriets departement. IT-kontoret er finansieret af fællesfonden og afholder desuden udgifter i forbindelse med varetagelsen og løsningen af Kirkeministeriets egne interne IT-opgaver. Udgifterne vedr. Kirkeministeriets interne IT-udgifter refunderes efterfølgende af Kirkeministeriet.


Budgetlægningen vedr. IT foregår med udgangspunkt i det

foregående års forbrug og i forhold til en overordnet vurdering af det forventede aktivitetsomfang uden, at der fra Kirkeministeriets side direkte er taget stilling til det ønskede aktivitetsomfang. Med udgangspunkt heri udmelder Kirkeministeriet en samlet nettoramme til IT-området.
Nettorammen indeholder refusioner fra Kirkeministeriet og menighedsrådene for afholdte udgifter samt optagelse af lån. Lånene indgår budgetmæssigt som en indtægt. Inddragelse af indtægter og særligt lån i grundlaget for IT-budgettet forringer gennemsigtigheden i budgettet for IT og for fællesfonden som helhed.

 

I de seneste år har Kirkeministeriet foretaget en del IT investeringer. Udgiften hertil har været afholdt ved lånoptagelse i kirkernes og præsteembedernes kapitaler samt ved leasingfinansiering. Budgetmæssigt indgår udgiften til leasingaftalerne under de enkelte projekter, hvor udstyret anvendes. Leasingudgiften indeholder både rente- og afdragsudgifter. Gennemgående for leasingforpligtigelserne gælder, at renter og afdrag typisk ikke adskilles, hvilket kan give styringsmæssige problemer, idet renteudgiften er variabel.

Projektgruppen har udarbejdet en detaljeret gennemgang af IT-budgettet, jf. bilag 11, og vist, at budgetteringsgrundlaget har været fejlbehæftet. Der er i IT-kontoret, med bistand fra projektgruppen, udviklet en ny styringsmodel.

 

På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling,

  • at budgetteringen på IT-området i højere grad foretages med udgangspunkt i det forventede og ønskede aktivitetsomfang således, at de budgetmæssige konsekvenser af den valgte prioritering synliggøres, jf. anbefalinger i IT-opfølgningen og budget 2004, bilag 11, 12 og 18.
  • at IT-kontorets nye budget- og opfølgningsmodel tages i anvendelse.
  • at der budgetteres med bruttoudgifter med særskilt opgørelse af refusioner og lånoptagelse.
6.2 Stiftsadministrationer

Økonomistyringen i stiftsadministrationerne er tilrettelagt efter forskellige principper og på forskellige detaljeringsniveauer. Enkelte stiftsadministrationer udarbejder detaljerede oversigter over stiftets budget, forbrug samt disponerede midler, således at de løbende har det fulde overblik over, hvilke midler de har anvendt samt det fremtidige råderum. Andre stiftsadministrationer har tilrettelagt økonomistyringen mere ad hoc præget, med deraf følgende mangel på overblik.

 

Stiftsadministrationernes budgetter er fremkommet ved en budgetlægningsproces, hvor de 10 stiftsøvrigheder, inden den 15. marts, fremsender et forslag til stiftsadministrationens budget for det følgende budgetår til Kirkeministeriet. På baggrund af budgetforslagene udarbejder Kirkeministeriet det endelige budget, som efterfølgende udmeldes til stiftsøvrighederne via et bevillingsbrev. Ved udarbejdelsen af det endelige budget justerer Kirkeministeriet de indsendte budgetforslag i forhold til Kirkeministeriets ønskede udgiftsfordeling. Dette sker uden dialog med stiftsadministrationerne og uden underliggende analyser og vurderinger af aktivitets- og udgiftsniveauet i de enkelte stiftsadministrationer. Kirkeministeriet har oplyst, at de budgetterede beløb hovedsageligt er et resultat af forhandlinger med de enkelte stiftsøvrigheder ultimo 2000.

 

På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling,

  • at Kirkeministeriet justerer principperne for budgetudmelding til de respektive stifter således, at der skabes af en klar og entydig sammenhæng mellem økonomi og aktiviteter for alle stiftsadministrationer samt at Kirkeministeriet benchmarker stiftsadministrationerne.
  • at Kirkeministeriet tager initiativ til at sikre en mere ensartet økonomistyring i stiftsadministrationerne for derved at øge kvaliteten og effektivisere ressourceanvendelsen.
6.1 Præsteudgifter

Udgifter til præster finansieres via en statsbevilling og via fællesfonden, efter en 40/60 fordeling mellem stat og fællesfond. Fællesfondens præsteudgifter omfatter:

 

Lønudgifter
  • Præster (60 pct. til præster og provster, hjælpepræster samt vikarer)
  • Specialpræster (100 pct.)
  • Barselsvikarer <menu compact="true">
  • Løn til barselsvikarer (100 pct.)
  • Forskellen mellem den orlovshavende præsts løn og dagpengerefusionen fra den orlovshavende præst bopælskommune
  • </menu>
    Andet
  • Øvrig løn og godtgørelser
  •  

    Afholdelsen af udgifter til barselsvikarer foregår efter de principper, der er gældende for ikke-statslige institutioner og private virksomheder.

     

    Den nuværende budgettering af præsteudgifterne sker på baggrund af det foregående års forbrug og i forhold til den forudsatte normering på finansloven (inddelt i hhv. præster og særpræster).

     

    Kirkeministeriet udsender årligt en bevillingsskrivelse til stiftsadministrationerne, der angiver stiftets samlede præstelønsbevilling (hhv. stats- og fællesfondsbevilling) og antal præstestillinger (hhv. 40/60 præster og specialpræster). Bevillingsbrevet (for 2002 og 2003) angiver, at lønudgifter til vikarer afholdes inden for det enkelte stifts præstelønsbevilling. Bevillingsbrevet i 2003 er i forhold til tidligere yderligere udspecificeret således, at fordelingen mellem stats- og fællesfondsbevilling fremgår eksplicit.

     

    Det er i bevillingsbrevet ikke angivet klart, hvorvidt antallet af vikarer indgår i stiftsøvrighedens normering.

     

    Kirkeministeriet udarbejder ikke opgørelser over fordelingen af præsternes løntrinsindplacering eller opnormeringstidspunkt, og tilsvarende indeholder den løbende budgetopfølgning ikke informationer om årsværksforbrug. Enkelte stifter udarbejder på eget initiativ opgørelser over præsternes løntrinsindplacering med angivelse af opnormeringstidspunkt. Disse stifter har på den baggrund fuldt overblik over de forventede udgifter til præstelønninger samt overblik over den økonomiske betydning af ændringer i sammensætningen og normeringen af præster.

    Hovedparten af stifterne styrer primært efter lønsumsforbruget og i mindre grad efter præstenormeringen.

     

    Budgettet til præsteudgifter indeholder endvidere budgetposten godtgørelser, der omfatter præstegodtgørelser til befordring, flytning, tjenestedragter samt andre godtgørelser.
    Stiftsadministrationerne afholder udgifterne hertil og får efterfølgende udgiften refunderet fra Kirkeministeriet af de ikke-udmeldte midler på fællesfonden budget. Denne opbygning er hensigtsmæssig, idet stifterne styringsmæssigt ingen indvirkning har på forbrugets omfang, idet de er bundet af lovgivningen.

     

    Tildelingen af præstenormeringer foretages ikke med udgangspunkt i en eksplicit model med dokumenterede forudsætninger til formålet, men på baggrund af biskoppernes begrundede indstillinger og tidligere udvalgsarbejder, jf. senest Betænkning nr. 1264 fra 1994 og Betænkning nr. 1327 fra 1996.

     

    På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling,

    • at biskoppen fortsat har det formelle ansvar for det enkelte stifts budget- og normeringsoverholdelse, og at Kirkeministeriets økonomi- og udviklingskontor har det overordnede ansvar for den samlede budget- og normeringsoverholdelse.
    • at Kirkeministeriet og stiftsadministrationerne på kort sigt styrer på både præstenormeringer og lønsumsforbrug med henblik på at sikre budgetoverholdelse, og på langt sigt, når styrings- og registreringsgrundlaget er forbedret, udelukkende styrer på lønsumsforbrug.
    • at Kirkeministeriet opstiller en model til normering af præstestillinger i de enkelte stifter. Modellen bør som minimum belyse hvilke faktorer, der er bestemmende for normeringsniveauet. Om muligt opstilles en egentlig matematisk model til beregning af antallet af præstestillinger i et givent stift.
    • at bevillingsbrevet til stifterne indeholder informationer, svarende til bilag 25.
    • at normeringen af præster og specialpræster opstilles som en samlet normering, såfremt det statslige tilskud omdannes til et samlet bloktilskud, idet der ikke længere vil være behov for adskillelse heraf på stiftsniveau. Dette vil samtidig medvirke til at skabe en mere enkel bevillingsskrivelse samt et enklere styringsgrundlag.
    • at merudgiften til ansættelse af barselsvikarer, svarende til den del af lønudgiften til barselsvikaren, der ikke dækkes af dagpengerefusionen for den barselsorlovshavende præst, afholdes af en central pulje i Kirkeministeriet, således at det enkelte stift ikke straffes økonomisk, når præster går på barsel. Puljen opbygges ved en tilsvarende reduktion i stifternes lønsumsramme, således at den samlede virkning for fællesfonden bliver neutral. Samme princip bør gøre sig gældende for andre ansatte i fællesfonden, jf. afsnit 4.1.2.5.

    6 Budgettering og økonomistyring på fællesfondens hovedområder

    I dette kapitel beskrives og vurderes den økonomiske styring af fællesfondens hovedområder.

    5.4 Registrering

    Kireministeriets styringsgrundlag (budgetoversigt) for fællesfondens samlede økonomi udarbejdes som Excel-regneark, uden integration til de bagvedliggende periodiserede budgetter og regnskaber for hvert stift.

     

    Kirkeministeriet er, som ansvarlig budgetmyndighed, forpligtet til at sikre, at de generelle retningslinier for disponering og registrering i de enkelte stifter følges. Kirkeministeriets regnskabsgruppe reviderer løbende fællesfondens regnskabsbekendtgørelse, herunder SØS-forskrifter og konteringsvejledning og de fælles kontoplaner vedr. SØS og FLØS (med visse frihedsgrader i de enkelte stifter).

     

    Til styring af stiftsøvrighedernes økonomi anvendes økonomisystemet SØS (stifternes økonomisystem) og i forskellig grad diverse Excel-regneark. Stiftsadministrationerne bogfører deres løbende udgifter til øvrig drift, løn og præsteløn i SØS-systemet. Enkelte stifter har udarbejdet et effektivt styringsredskab i Excel.

     

    Stiftsadministrationernes opfølgning på præsteudgifterne foregår på baggrund af SCL/SLS-uddata. Udtrækkene indtastes på overordnet niveau i SØS-systemet, hvorfra der kan genereres et samlet udtræk over stiftsadministrationens samlede udgifter.

     

    Budgetlægningen af lønudgifter til stiftspersonalet foretages på grundlag af oplysninger fra FLØS-systemet (folkekirkens lønsystem), hvor der registreres oplysninger om årsværk, lønsum, fravær mv.

     

    På IT-området anvendes Concorde økonomisystemet til regnskabsføring af udgifter. Oplysningerne fra IT-regnskabet overføres periodevis, via en kontobro, til SØS-regnskabet og derudover anvendes Excel-regneark til udarbejdelse af diverse periodiserede budgetter på forskellige detaljeringsniveauer. Kirkeministeriets IT-kontor har med bistand fra projektgruppen udarbejdet en mere automatiseret og integreret model, som er taget i anvendelse ved budgetlægningen for 2004.

     

    På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling,

    • at det overvejes, hvorledes den etablerede kontobro til integration af data mellem de anvendte økonomisystemer (Excel, Concorde og SØS) videreudvikles, således at der til brug for den løbende økonomistyring skabes mulighed for udarbejdelse af automatiserede opgørelser af sammenhængen mellem budget, forbrug og afvigelser.
    • at Kirkeministeriet anvender den af projektgruppen udarbejdede budget- og opfølgningsskabelon (vedlagt i bilag 26).
    5.3.3 Håndtering af løbende budgetændringer

    I løbet af et budgetår vil der typisk indtræffe hændelser, der påvirker enkeltposter ud over det forventede. I disse tilfælde korrigerer Kirkeministeriet fællesfondens budget ved at foretage budgetjusteringer mellem enkeltposter, således at der sikres budgetoverholdelse på enkeltpostniveau.

     

    Løbende budgetændringer vanskeliggør udarbejdelsen og fortolkningen af de løbende budgetopfølgninger.

     

    På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling,

    • at der inden årets begyndelse udarbejdes et budget, som følges i regnskabsåret uden løbende justeringer mellem budgetposterne.
    • at der fastlægges en særlig procedure for kvartalsvise gennemgang og justeringer af budgettet.
    • at der opbygges en systemmæssig sammenhæng, som sikrer at alle afvigelser mellem budget og realiseret forbrug kan forklares. Dette understøttes af projektgruppens regnearksmodel.
    • at Kirkeministeriet, frem for at foretage justeringer mellem budgetposterne, sikrer, at alle afvigelser i stedet forklares, med en angivelse af, hvorledes en evt. merudgift påtænkes indeholdt i det samlede budget.
    5.3.2 Likviditetsstyring

    Økonomien i fællesfonden har over de seneste år været præget af en udvikling, som har øget behovet for en tæt og systematisk styring af likviditeten. Kirkeministeriet har periodevis været nødsaget til at optage lån i kirkernes og præsteembedernes kapitaler til afholdelse af udgifter, der finansieres af fællesfonden.

     

    En tæt likviditetsstyring kræver en periodisering af budgetter, som er baseret på et retvisende grundlag. Periodiseringen af fællesfondens nuværende budget er, med undtagelse af udgifter til præstelønninger og IT, overvejende baseret på en lineær fordeling af årets forventede udgifter. Periodiseringen foretages af Kirkeministeriets eksterne konsulent med kun begrænset inddragelse af relevante økonomipersoner i stiftsadministrationerne. Dette vanskeliggør etableringen af et retvisende og korrekt periodiseret budget.

     

    Fællesfondens indtægter tilgår i dag direkte stiftsøvrighederne. Dette giver periodevise behov for overførsel af midler mellem stifterne, og skaber problemer i forhold til den løbende likviditetsstyring særligt i perioder med begrænset kassebeholdning.

     

    På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling,

    • at opfølgning på fællesfondens budgetter foretages internt i Kirkeministeriet med øget inddragelse af stiftsadministrationerne. Derved sikres, at det periodiserede budget kan anvendes som udgangspunkt for en egentlig likviditetsstyring.
    • at Kirkeministeriet fastsætter og udmelder standarder for budgetstruktur og opfølgningsskabeloner med udgangspunkt i projektgruppens regnearksmodel til budgettering, opfølgning og likviditetsstyring.
    • at Kirkeministeriet undersøger muligheden for på sigt at skabe et systemmæssigt styringsgrundlag, som på simpel og overskuelig vis giver ministeriet information om fællesfondens likviditetsmæssige status og forventede udvikling.
    • at alle fællesfondens indtægter tilgår Kirkeministeriet, som herefter udbetaler løbende tilskud til stiftsøvrighederne, folkekirkens institutioner mv.. Hermed opnås en mere simpel og overskuelig likviditetsstyring, hvor der ikke er behov for at overføre midler fra et stift til et andet.
    5.3.1 Månedsopfølgninger og halvårsrapportering

    Kirkeministeriet udarbejder hver måned, samt halvårligt, budgetopfølgninger, der beskriver fællesfondens økonomiske status.

     

    Kirkeministeriets månedlige budgetopfølgninger indeholder en gennemgang og vurdering af forbrug på hver budgetpost i perioden med forventninger til resultatet for hele året. Ved budgetoverskridelser angives imidlertid ikke, hvorledes overskridelsen er opstået, og hvem der er ansvarlig. Det angives yderligere ikke, hvorledes et evt. merforbrug vil kunne afholdes inden for den samlede budgetramme ved kompenserende besparelser på andre budgetposter.

     

    Kirkeministeriet anvender på enkeltområder dispositionsregnskaber i forbindelse med den løbende økonomiske styring. Generel anvendelse af fuldt dispositionsregnskab for fællesfonden vil kunne styrke den økonomiske opfølgning i almindelighed og prognoserne for det fremtidige forbrug i særdeleshed.

     

    Budgetopfølgningerne udarbejdes af Kirkeministeriets eksterne konsulent og kommenteres efterfølgende af regnskabsgruppen. Budgetopfølgningerne udgør et vigtigt element i økonomiopfølgning i forhold til fællesfonden. Der er imidlertid potentiale for forbedring og udbygning af de nuværende procedurer og opfølgninger, særligt i forhold til budgetopfølgningernes form og indhold. Opfølgningernes indhold bør i højere grad målrettes mod Kirkeministeriets ledelse - dvs. med færre regnskabstekniske forklaringer og med flere analyser, f.eks. forslag til kompenserende besparelser i tilfælde af forventede budgetoverskridelser. I forhold til opfølgningernes form, kan der med fordel anvendes en fast skabelon med de samme tabeller fra gang til gang.

     

    Kirkeministeriet har fra og med regnskabsår 2002 udarbejdet en årsrapport vedr. fællesfondens økonomi. Udarbejdelse af en egentlig årsrapport er et skridt til synliggørelse af, hvorledes folkekirkens økonomiske midler anvendes. Der skal dog fremover anvendes de statslige regnskabsregler samt en ændret opgørelse af finansiel leasing, jf. kapitel 4.

     

    På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling,

    • at der med henblik på at forbedre den økonomiske opfølgning i almindelighed og prognoserne for det fremtidige forbrug i særdeleshed indføres fuldt dispositionsregnskab for fællesfonden.
    • at budgetopfølgningernes indhold i højere grad målrettes den politiske ledelse og at formen for budgetopfølgningerne standardiseres yderligere.
    • at budgetopfølgningerne både indeholder information om økonomi og årsværksforbrug, således at stiftsadministrationernes opfyldelse af årsværksnormeringen fremgår.
    • at stiftsøvrighederne hver måned modtager de udarbejdede budgetopfølgninger, således at stiftsøvrighederne til enhver tid har indblik i fællesfondens samlede forbrug, samt stiftets eget forbrug, herunder også set i forhold til forbruget i de øvrige stifter.
    • at der arbejdes videre med at udvikle halv- og årsrapporter for fællesfonden.
    5.3 Ledelsesinformation
    5.2.2 Periodisering

    Fællesfondens budget er på delpostniveau periodiseret i årets 12 måneder samt en 13. konsolideringsmåned. Periodiseringen er foretaget af Kirkeministeriets eksterne konsulent uden systematisk inddragelse af de implicerede parter (stiftsadministrationerne, folkekirkens institutioner mv.). Periodiseringen er for enkelte budgetposter periodiseret efter viden om udgifternes fordeling over året og for andre budgetposter er periodiseringen fordelt ligeligt i 12 dele.

     

    Idet periodiseringen ikke er etableret "nedefra" og baseret på aktivitetsforudsætninger bliver det styringsmæssigt vanskeligt løbende at udarbejde fyldestgørende og pålidelige budget- og regnskabsopfølgninger.

     

    Årets løbende budgetjusteringer, jf. afsnit 5.3.3, har endvidere bevirket, at der i stiftsadministrationerne har været styret efter det oprindelige periodiserede budget, hvor der i Kirkeministeriet har været styret efter reviderede budgetter. Det skal dog bemærkes, at budgetperiodiseringen i Kirkeministeriet ikke har været justeret i forhold til de gennemførte budgetændringer, og det er på den baggrund uklart, hvad der har udgjort styringsgrundlaget, og hvad der er blevet fulgt op på i Kirkeministeriet.

     

    På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling,

    • at den decentrale periodisering af udgifter og indtægter danner basis for den samlede periodisering af hele fællesfondens økonomi, og at disse anvendes ved den løbende opfølgning.
    • at økonomi- og udviklingskontoret kvalitetskontrollerer den decentrale periodisering af udgifter og indtægter.
    • at Kirkeministeriet sikrer, at alle involverede parter har klarhed over budgettets størrelse og periodisering, således at der centralt og decentralt anvendes samme budget.
    5.2.1 Budgettering

    Fællesfondens samlede budgetoversigt er opbygget således, at den indeholder samtlige af fællesfondens udgifter, indtægter samt lånoptagelse i kirkernes og præsteembedernes kapitaler og er tilrettelagt efter et princip om "nettostyring". Eksempelvis er der for IT-området anvendt en styringsform, hvor budgettet indeholder lånoptagelse, og hvor disse indgår på indtægtssiden.

     

    Netto-budgettering på delposter medvirker til at skabe en uhensigtsmæssig struktur i budgetoversigten. Anvendelsen af netto-budgetter til de enkelte budgetposter bevirker, at Kirkeministeriets samlede budgetoversigt ikke afspejler det rette billede over afholdte udgifter samtidig med, at omfanget af leasingfinansiering og lånoptagelse ikke reflekteres tilstrækkeligt i budgettet. Der er med andre ord ikke klare skillelinier mellem indtægter, udgifter og finansiering. Den manglende sammenhæng mellem de adskilte niveauer i budgetteringen resulterer i et mangelfuldt økonomisk styringsgrundlag.

     

    Kirkeministeriets budgetlægning af fællesfondens udgiftsposter er primært etableret på baggrund af et vidensgrundlag, der er baseret på sidste års forbrug og ikke på baggrund af egentlige vurderinger af aktiviteternes ressourcemæssige omfang og indhold.

     

    På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling,

    • at Kirkeministeriet med henblik på at opnå større gennemsigtighed i fællesfondens budget fremover opgør alle budgetposter brutto.
    • at Kirkeministeriet iværksætter implementeringen af den leverede budgetterings- og opfølgningsskabelon, der er udformet så den understøtter en aktivitetsbaseret budgettering etableret nedefra på aktivitets- og institutionsniveau (budgetskabelonen og den tilhørende vejledning er vedlagt som bilag 26).
    5.2 Fællesfondens budget
    5.1.2 Budgetmodel

    Anvendelse af budgetmodeller skal sikre en hensigtsmæssig og gennemskuelig tildeling og anvendelse af økonomiske og personalemæssige ressourcer. En hensigtsmæssig budgetmodel er opbygget således, at det er synligt og gennemskueligt hvad der ligger til grund for ressourcetildelingen. Det betyder grundlæggende, at det bør være muligt ud fra det samlede budgetteringsgrundlag at vurdere hvilke aktivitetsforudsætninger, der ligger til grund for de i budgettet afsatte midler.

     

    I den nuværende budgetoversigt er det ikke muligt at vurdere, hvilke aktivitetsforudsætninger der ligger til grund for de afsatte midler til de enkelte budgetposter. Det er eksempelvis ikke muligt på baggrund af budgettet at undersøge, hvad der ligger til grund for ressourcetildelingen til de enkelte stiftsadministrationer eller institutioner, og dermed vurdere om ressourcetildelingen er foregået på et ensartet grundlag, der sikrer en rimelig og aktivitetsbaseret ressourcefordeling.

     

    Det skal dog bemærkes, at Kirkeministeriet med årsrapporten for 2002 har taget de første initiativer til at etablere et grundlag til brug for sammenligning af stifternes ressourceanvendelse.

     

    Omkostninger/udgifter der er forbundet med konkrete aktiviteter kendes ikke, bl.a. fordi der ikke foretages opgørelser af tidsforbrug på aktiviteter. Det er således vanskeligt at opgøre, hvor meget der kan spares ved nedprioritering af en aktivitet, og tilsvarende, hvad det koster at opprioritere en aktivitet.

     

    På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling,

    • at Kirkeministeriet på længere sigt udformer en budgetmodel, der skaber sammenhæng mellem aktiviteter og den budgetmæssige ramme - eksempelvis institutionernes aktiviteter (antal kursister, antal kursusdage etc.).
    • at der sker en styrkelse af aktivitets- og ressourcerapporteringen, således at det i højere grad bliver muligt for Kirkeministeriet at gennemføre tværgående sammenligninger mellem stiftsadministrationerne.
    • at Kirkeministeriet udarbejder ydelses- og aktivitetskataloger, hvoraf bl.a. sammenhængene mellem overordnede mål, ydelser, aktiviteter og ressourcer fremgår.
    5.1.1 Mål og resultatstyring

    For at skabe en økonomistyring, der er baseret på styring af aktivitetsomfang i forhold til ressourceforbrug er det væsentligt, at der opstilles mål for hvilke aktiviteter der ønskes udført og til hvilken kvalitet. Målopstillingen giver samtidig mulighed for, ved den løbende opfølgning, at vurdere, om ressourcerne anvendes i forhold til de aktiviteter, der ønskes gennemført.

     

    Kirkeministeriet opstiller ikke mål for de aktiviteter, der ønskes gennemført, og anvender dermed ikke mål- og resultatstyring eller anden form for måling og styring af aktivitetsomfanget.
    Eksempelvis opstilles der ikke mål i forhold til uddannelsesinstitutionerne, hvor et relevant mål kunne være antallet af uddannede præster, kordegne mv. Det vurderes dermed ikke, i dag, hvorledes folkekirkens ressourcer anvendes.

     

    Til sikring af de styringsmæssige muligheder, som skabes ved mål- og resultatstyringen, vil opgørelse af tidsforbrug være af stor betydning og samtidig medvirke til at skabe et grundlag for etablering af en hensigtsmæssig og værdifuld styring.
    Tidsopgørelser kan udarbejdes ved indførelse af egentlig tidsregistrering eller ved anden systematisk vurdering af det nødvendige tidsmæssige omfang til gennemførelse af kerneaktiviteter.

     

    Kirkeministeriet anvender kun i begrænset omfang og ikke systematisk tidsregistrering eller anden form for tidsopgørelse af ressourceforbruget. Kun IT-kontoret anvender tidsregistrering til styring af aktiviteter og til vurdering af omkostninger forbundet med gennemførelse af IT-projekter.

     

    Det skal dog nævnes, at stiftsadministrationerne i forbindelse med årsrapporten for 2002 har opgjort et skøn over tidsanvendelsen forbundet med varetagelsen af stifternes hovedaktiviteter.

     

    Udmøntning og sikring af udførelsen af opstillede mål kan ske ved indgåelse af resultatkontrakter med de decentrale enheder. Resultatkontrakterne kan eksempelvis indeholde mål for stiftsadministrationerne, som antallet eller kvaliteten af konsulentydelser udøvet over for menighedsrådene og evt. udbygges med effektivitetskrav til ressourceanvendelsen.

     

    Kirkeministeriet har imidlertid ikke indgået kontraktlige aftaler med stiftsøvrighederne, folkekirkens institutioner, IT-kontoret mv., og dermed ikke opstillet mål for enhedernes aktiviteter.

     

    På baggrund af ovenstående er det projektgruppens anbefaling,

    • at Kirkeministeriet opstiller mål for de decentrale enheder, - stifter, IT mv. - idet dette vil styrke enhedernes fokus på kerneaktiviteter og medvirke til at skabe en øget kvalitet i opgavevaretagelsen.
    • at Kirkeministeriet indfører faste principper for tidsregistrering i stiftsadministrationerne, samt at der gennemføres et pilotforsøg med aktivitets- og tidsregistrering i et eller to stifter. Pilotforsøget skal bl.a. afdække, hvilke aktiviteter det giver mening at registrere tid på, således at der etableres et dækkende grundlag til vurdering af ressourceforbrug i forhold til aktiviteter, og således at tidsregistreringen ikke i sig selv bliver unødigt tung og tidskrævende.
    • at Kirkeministeriet indfører kontraktstyring, hvori der opstilles mål for opgavevaretagelsen i de enkelte enheder, og løbende følges op i forhold til målopfyldelsen. Resultatkontrakterne bør indgås med alle decentrale enheder.
    5.1 Styringsprincipper

    I dette afsnit beskrives og vurderes principperne ved økonomistyringen af fællesfonden.

    5 Generelle principper for økonomistyring

    I dette kapitel beskrives og vurderes Kirkeministeriets økonomistyring med udgangspunkt i følgende temaer:

    • Styringsprincipper
    • Fællesfondens budget
    • Ledelsesinformation
    • Registrering
    4.2.4 Værdipapirer

    I henhold til den nuværende regnskabsmæssige praksis værdiansættes værdipapirerne til nominel værdi. Forskellen imellem købskursen og den nominelle værdi bogføres som under regnskabsposten "Øvrig egenkapital - Urealiserede kursgevinster". Realiserede kursgevinster/kurstab føres over driftsregnskabet. Der foretages ikke løbende kursregulering af værdipapirbeholdningen i forbindelse med aflæggelse af halvårsrapportering eller årsregnskab.

     

    Værdipapirer værdiansættes i henhold til de statslige regler til anskaffelsesprisen. Der foretages ikke efterfølgende generelt nogen risikovurdering/regulering af værdiansættelsen. Ved anvendelse af de statslige regler, hvor obligationerne bogføres til købskursen, giver regnskabet ikke udtryk for den risiko, der er omkring kursgevinster og kurstab. Der realiseres således et kurstab, hvis obligationer, der er anskaffet til en kurs over 100, realiseres ved udtrækning (kurs 100), ligesom der også realiseres et kurstab, hvis obligationer sælges til en kurs under anskaffelseskursen.

     

    Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling,

    • at regnskabspraksis vedrørende værdiansættelsen af værdipapirer fremover følger det statslige regelsæt
    • at kursværdien af værdipapirerne pr. statusdagen bør oplyses i årsrapporten for at belyse risikoen
    4.2.3 Afskrivning på ejendomme, driftsmidler og inventar

    Om end det statslige regelsæt åbner mulighed for afskrivning på ejendomme, driftsmidler og inventar anbefales det, at der for nærværende ikke foretages afskrivninger. Denne praksis har den fordel, at den gør såvel den daglige bogføring samt regnskabsudarbejdelsen mere enkel. På længere sigt og eventuel i forbindelse med de statslige planer om at overgå til omkostningsprincipper, kan det dog overvejes at indføre afskrivninger i fællesfonden.

     

    Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling,

    • at der ikke foretages afskrivninger i fællesfonden
    4.2.2 Finansiel leasing

    Idet fællesfonden underlægges de statslige disponeringsregler vil der fremover være forbud mod at indgå nye aftaler om finansiel leasing.

     

    Der er imidlertid en række eksisterende aftaler om finansiel leasing, der løber indtil 2009, der skal behandles regnskabsmæssigt. Den optimale regnskabsmæssige behandling af disse aftaler vil bestå i, at den løbende bogføring blev indrettet i overensstemmelse med den almindeligt gældende danske regnskabspraksis, hvor der foretages aktivering og afskrivning på driftsaktivet og tilsvarende passivering af leasingforpligtelsen, med en opdeling af leasingydelsen på en afdragsdel, der formindsker leasingforpligtelsen, og en rentedel, der udgiftsføres over driftsregnskabet, jf. bilag 23 om regnskabsmæssig behandling af leasing.

     

    Det er imidlertid projektgruppens vurdering, at den praktiske gennemførelse af den beskrevne regnskabspraksis vil være at betegne som unødigt ressourcekrævende. Dette skal især ses i lyset af, at leasingforpligtelserne forventes afviklet over en årrække. I stedet for kan leasingforpligtelsen oplyses i en note i årsrapporten og halvårsregnskabet, dermed kommer leasingforpligtelsen altså ikke til at indgå som en passivpost i balancen. Den samlede leasingydelse bogføres løbende over driftsregnskabet.

     

    Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling,

    • at leasingforpligtelsen opdelt i henholdsvis afdrag og renter oplyses i en note i årsrapporten og i halvårsregnskabet.
    • at den samlede leasingydelse bogføres løbende over driftsregnskabet.
    4.2.1 Udlån/Indlån

    Idet fællesfonden underlægges de statslige disponeringsregler vil der fremover kun kunne blive optaget lån i helt særlige tilfælde i forbindelse med væsentlige forsikringsskader, jf. afsnittet om disponeringsregler ovenfor. Med hensyn til den regnskabsmæssige behandling af disse lån samt de eksisterende lån i fællesfonden anbefales det, at afdrag føres over statusposten udlån/indlån, således at statusposten reguleres i takt med, at lånet afdrages. Afdrag føres altså ikke over driftsregnskabet. Renter vedrørende udlån og indlån føres over driftsregnskabet, som en renteindtægt henholdsvis renteudgift.

     

    Den anbefalede regnskabspraksis er i overensstemmelse med den nuværende praksis og der er således ikke behov for ændringer i de anvendte principper.

     

    Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling,

    • at afdrag føres over statusposterne, og at renter føres over driftsregnskabet
    4.2 Regnskabsregler og regnskabspraksis

    Fællesfonden samt kirkernes og præsteembedernes kapitaler underlægges de grundlæggende statslige regnskabsregler. Dermed sikres at regnskabsaflæggelsen foretages efter fastlagte regnskabsprincipper.

     

    En ensartet regnskabspraksis sikrer, at den periodiske afrapportering - herunder også årsrapporterne - giver et sammenligneligt billede over tid af fællesfondens økonomiske situation. Den ensartede regnskabspraksis sikres ved, at der føres kontrol med, at de fastlagte regnskabsprincipper overholdes i forbindelse med aflæggelse af årsrapport og halvårsrapportering for fællesfonden, jf. bilag 22.

     

    I det følgende gennemgås den anbefalinger til regnskabspraksis for en række særligt udvalgte regnskabsposter.

    4.1.2.5 Barselsfonden (Finansministeriets cirkulære nr. 109 af 11. juni 1999)

    Statslige institutioner kan få refunderet merudgifter ved vikaransættelser under barsels- og adoptionsorlov fra den statslige barselsfond. Idet fællesfonden er en del af folkekirken og dermed ikke er en statslig institution skal fællesfonden ikke omfattes af refusion fra barselfonden. I stedet for foreslås oprettet en central pulje (folkekirkelig barselsfond) for ansatte, der aflønnes af midler fra fællesfonden, jf. afsnit 6.1 Præsteudgifter.

     

    Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling,

    • at ansatte der aflønnes af fællesfonden i overensstemmelse med gældende praksis ikke er omfattet af den statslige barselsfond.
    4.1.2.4 Statens selvforsikringsordning (BV 2.4.4)

    Fællesfonden er en del af folkekirken, og fællesfondens aktiver er derfor også omfattet af folkekirkens forsikringsordning. Fællesfonden skal derfor ikke omfattes af statens selvforsikringsordning.

     

    Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling,

    • at der i anmærkningerne til hovedkontoen til fællesfonden anføres, at fællesfonden ikke er omfattet af det statslige forbud mod forsikringstegning.
    4.1.2.3 Moms (BV 2.4.7)

    I staten budgetteres drifts- og anlægsudgifter uden medtagelse af udgifter til ikke-fradragsberettiget købsmoms, mens der i fællesfonden budgetteres med moms.

     

    En ensretning af momsreglerne i fællesfonden og i departementet kan bidrage til, at aktiviteter placeres i den institution, hvor det organisatorisk og styringsmæssigt er mest hensigtsmæssigt uden hensyntagen til eventuelle forskelle i momsreglerne mellem de to institutioner. Der kan dermed ikke opnås besparelser vedrørende moms ved at flytte opgaver mellem fællesfonden og departementet.

    Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling,

    at erstatte fradragsret for moms for fællesfonden samt for alle driftsbevillinger på § 22 med en opjustering af Kirkeministeriets driftsramme på 1,4 mio.kr.

    4.1.2.2 Låneoptagelse ifm. folkekirkens forsikringsordning

    I forbindelse med folkekirkens forsikringsordning for tingskade kan det være nødvendigt at optage lån i tilfælde af særligt store skadesudgifter, jf. afsnit 6.1.5. Der vil derfor i en tekstanmærkning på § 22 blive tilvejebragt hjemmel til at fællesfonden kan optage et statsgaranteret lån i tilfælde af, at fællesfonden i det enkelte år ikke kan udrede erstatningerne til tingskade.

     

    Udsvingene i udgifterne til folkekirkens forsikringsordning håndteres bevillingsmæssigt ved at folkekirkens forsikringsordning styres efter reglerne for indtægtsdækket virksomhed. Dermed er det muligt at videreføre eventuelle bevillingsmæssige underskud, under forudsætning af, at det akkumulerede resultat ikke er negativt 4 år i træk. Der fastsættes endvidere i de særlige bevillingsbestemmelser til hovedkontoen en maksimal udsvingsmargin, der muliggør at selv større forsikringsskader kan fordeles bevillingsmæssigt over en årrække.

     

    Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling,

    • at der undtagelsesvist kan optages lån til likviditetsmæssigt at dække særligt store skadesudgifter i forbindelse med folkekirkens forsikringsordning. Det præciseres i anmærkningerne til hovedkontoen for folkekirkens forsikringsordning, at lånet udelukkende kan gå til betaling af ikke indbudgetterede skadesudgifter.
    • at der fastsættes en udsvingsmargin for bevillingen, der muliggør at udgifterne til særligt store forsikringsskader kan fordeles bevillingsmæssigt over en årrække.
    4.1.2.1 Likviditet

    Fællesfonden får som selvejende institution i modsætning til statslige institutioner ikke adgang til at trække likviditet i Nationalbanken. Da udgifter under de statslige disponeringsregler kræver forudgående bevilling, indebærer dette, at der ikke kan lånefinansieres. Fællesfonden bør derfor have opbygget en tilstrækkelig kassebeholdning til at klare likviditetstrækket i fællesfonden henover året. Opbygningen af kassebeholdningen behandles nærmere i kapitel 8.

     

    Det anbefales,

    • at der opbygges en tilstrækkelig kassebeholdning til at klare likviditetstrækket henover året i fællesfonden.
    4.1.2 Undtagelser fra budgetvejledningens regler

    Som følge af fællesfondens særlige karakter er det hensigtsmæssigt, at fravige enkelte af budgetvejledningens regler. Disse undtagelser bør fremgå af anmærkningerne til fællesfondens hovedkonto på finansloven. De enkelte undtagelser er nærmere beskrevet i delafsnittene nedenfor.

    4.1.1 Fællesfonden på finansloven

    Fællesfonden optages på finansloven, hvor den opføres som en selvejende institution med bevillingstypen reservationsbevilling, jf. bilag 20. Fællesfondens samlede udgifter fastsættes dermed af Folketinget, således som det også er foreslået i rapport fra udvalget vedrørende bloktilskud til folkekirken fra oktober 2003. Fællesfonden bliver dermed også fremover bevillingsstyret, dvs. at fællesfonden som udgangspunkt kun kan afholde udgifter og modtage indtægter i overensstemmelse med de givne bevillinger. Tilvejebringelse af bevillingsmæssig hjemmel til nye dispositioner i finansåret udover de givne bevillinger og de forudsætninger, de er givet under, sker i praksis ved at opnå Folketingets Finansudvalgs tilslutning til et aktstykke.

     

    De almindelige disponeringsregler i budgetvejledningen vil være gældende. Denne ændring indebærer, at Kirkeministeriet ikke længere skal udvikle og vedligeholde eget regelsæt vedrørende økonomistyring, men skal benytte det samme regelsæt som anvendes i staten mv.

     

    Fællesfondens udgifter samt landskirkeskatten opføres på en samlet hovedkonto. Udgifterne til de mere driftsmæssige opgaver - stiftsadministrationerne, IT-kontoret og Kirkeministeriets departements konsulentydelser for fællesfonden - overføres imidlertid til Kirkeministeriets departements hovedkonto, jf. nedenfor. Idet de finansielle poster også udskilles af fællesfonden, jf. kapitel 7, vil de resterende udgiftsposter på fællesfonden dermed primært have karakter af at være tilskud. Fællesfonden kan dermed opfattes som en række tilskudsbevillinger til forskellige folkekirkelige formål.

     

    Udgifterne til stiftsadministrationerne, IT-kontoret og Kirkeministeriets departements konsulentydelser for fællesfonden overføres til hovedkontoen for Kirkeministeriets departement. Dermed samles den overordnede administration i folkekirken på en hovedkonto, jf. bilag 24. Det synliggør den samlede størrelse af folkekirkens overordnede administration. Endvidere medfører det, at det samlede ressourceforbrug og den samlede opgavevaretagelsen i Kirkeministeriets departement og stifterne i højere grad betragtes som en helhed. Der vil dermed være færre barrierer for en optimal ressourceudnyttelse og opgavefordeling mellem departementet og stifterne.

     

    Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling,

    • at fællesfonden opføres på finansloven som en selvejende institution med bevillingstypen reservationsbevilling, men med egen likviditet.
    • at stiftsadministrationerne, dele af IT-kontoret og Kirkeministeriets departements konsulentydelser for fællesfonden opføres på § 22.11.01.
    4.1 Disponeringsregler

    4 Fællesfondens status og styringsgrundlag

    Fællesfonden har aldrig været tænkt som en egentlig fond, sådan som fondsbegrebet er fastlagt i fondslovgivningen, men alene som en form for (mellemregnings)konto til finansiering af bl.a. lønninger og en række fælles og mere generelle opgaver. Fællesfondens formål og indtægtsgrundlag er nu fastlagt i lov om folkekirkens økonomi, jf. lovbekendtgørelse nr. 537 af 24. juni 1997 med senere ændringer (økonomiloven).

     

    Fællesfonden er ikke optaget på finansloven og ligger således uden for det statslige bevillingsretlige system. Fællesfonden er dermed ikke omfattet af reglerne i statens budgetvejledning og statens regnskabsbekendtgørelse, men bestyres i stedet af stiftsøvrighederne efter bestemmelser fastsat af kirkeministeren.

     

    Reglerne om stiftsøvrighedernes aflæggelse af regnskab for fællesfonden og regnskabets revision er fastlagt i økonomilovens § 17. Regnskabet aflægges til kirkeministeren efter reglerne i regnskabsbekendtgørelsen udstedt af Kirkeministeriet, og stiftsøvrighedernes regnskaber revideres af Rigsrevisionen.

     

    Fællesfondens status og hjemmelsgrundlag er betinget af historiske forhold og kan i dag fremstå som uhensigtsmæssig. Dels fastsætter Kirkeministeriet selv disponerings- og regnskabsbestemmelser for fællesfonden. Dermed kan Kirkeministeriet tilpasse disponerings- og regnskabsreglerne for midler, som ministeriet selv disponerer over. Dette kan medføre, at reglerne ændres på ad hocbasis. Dels disponerer kirkeministeren via fællesfonden over en stor del af landskirkeskatten, uden at Folketinget formelt inddrages.

     

    Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling,

    • at fællesfonden optages på finansloven, hvor den budgetteknisk behandles som en tilskudsmodtagende selvejende institution
    • at fællesfonden med visse undtagelser underlægges de statslige regnskabs- og disponeringsregler
    • at fællesfonden fortsat revideres af Rigsrevisionen
    • at fællesfonden fortsat selv står for frembringelse af fornøden likviditet
    • at driftsmæssige og finansielle poster i fællesfonden adskilles, og at den driftsmæssige del af folkekirkens fællesfond fremover betegnes som f.eks. &quot;folkekirkens driftsfællesskab&quot;
    3.3 Fremtidige udviklingsperspektiver

    Oprettelsen af økonomi- og udviklingskontoret og den ændrede opgavefordeling skal ses som det første skridt på vejen i en moderniseringsproces af fællesfonden. Økonomi- og udviklingskontoret skal tilrettelægge og styre en fortsat styrkelse og kvalitetsudvikling af økonomistyring og regnskabsaflæggelse. I det følgende afsnit fremhæves 6 væsentlige udviklingsperspektiver.

     

    Udbygning af registreringsgrundlaget og statistiske nøgletal
    Økonomi- og udviklingskontoret bør fokusere på opbygningen af et bedre og mere fyldestgørende datagrundlag på en række områder med henblik på at tilvejebringe statistiske nøgletal.

     

    I fællesfonden er der behov for en mere systematisk registrering af personaleoplysninger (årsværksforbrug præster, opgørelser over gennemsnitsløn og præsternes lønmæssige indplacering), ligesom der er behov for oplysninger vedr. folkekirkens uddannelsesinstitutioner (antal kursister, antal kursusdage etc.).
    Endvidere bør der fokuseres på opgørelse af tidsforbrug, såvel i Kirkeministeriet som i stifterne. Slutteligt foreslås det, at der anvendes benchmarking i forhold til stiftsadministrationerne med henblik på at klarlægge udnyttelsen af ressourcer i stifterne.

     

    I forhold til det lokale niveau er der behov for at foretage en systematisk indsamling af nøgletal i forhold til eksempelvis antallet af ansatte, typer af ansatte, lønninger og sygefravær. Indsatsen på dette område skal bl.a. ses i lyset af, at Kirkeministeriet i 2001 opsagde samarbejdet med Danmarks Statistik, som tidligere indsamlede statistiske nøgletal på det lokale niveau. Hensigten med etableringen af en systematisk indsamling af nøgletal er at bibringe nøgletal, som menighedsrådene kan måle og vurdere deres egen indsats i forhold til, og som kan stimulere til fortsat udvikling af kvalitet og effektivitet på det lokale niveau.

     

    Fortsat fokus på udvikling af styringsredskaber og organisation
    Udover de tidligere skitserede opgaver, jf. tabel 3.1, bør det nye kontor ligeledes sikre, at der på længere sigt etableres og implementeres mål- og resultatstyring på området, jf. også anbefalingerne i kapitel 5, og at der til stadighed er fokus på organisationsudvikling og introduktion af nye styringsredskaber.

     

    Udformning af model til decentralisering af udgifter til IT-infrastruktur m.v.
    Økonomi- og udviklingskontoret bør i samarbejde med IT-kontoret udvikle en model, der fordeler udgifterne til IT-infrastruktur m.v. til brugerne (stifterne, departementet, provstier og menighedsråd). Hensigten med at etablere en sådan model er at skabe lokale incitamenter til at mindske folkekirkens udgifter til IT og samtidig sikre en hensigtsmæssig brugeradfærd, som er baseret på de lokale behov.

     

    Udgifterne til IT-infrastruktur, herunder ADSL-linier, bør endvidere decentraliseres, således at brugerne betaler en andel svarende til antallet af pc'ere/antal installationssteder i enheden ud af det samlede antal i netværket. Ordningen kan eventuelt kombineres med, at brugerne kan vælge forskellige IT-abonnementer (hardware standarder, support standarder etc.), hvor prisen for abonnementet afspejler det af brugeren valgte niveau. Begge initiativer vil fremme en omkostningsbevidst adfærd hos brugerne, som vil være baseret på de specifikke behov. I forbindelse med implementeringen af sådanne initiativer bør der ligeledes udformes en simpel og digitalt understøttet model til opkrævning af betalingen (f.eks. årligt).

     

    Outsourcing af lånesagsadministrationen
    I forlængelse af projektgruppens anbefaling om outsourcing af kapitalforvaltningen, jf. kapitel 7, til en privat kapitalforvalter, anbefales det at undersøge muligheden for på længere sigt ligeledes at outsource lånesagsadministrationen. I og med at der er tale om en standardiseret opgave, som har umiddelbar sammenhæng til kapitalforvaltningen, er der sandsynligvis rationale i at outsource området sammen med kapital forvaltningen. Det skal bemærkes, at udlånskompetencen og retten til at fastsætte lånebetingelser fortsat anbefales bibeholdt i stifterne.

     

    Udformning af model til decentralisering af tingskadeforsikringen
    I forlængelse af projektgruppens anbefaling om at decentralisere udgiften til ansvars og arbejdesskade forsikring til det lokale niveau fra og med 2004, jf. kapitel 6, anbefales det fra og med 2005 ligeledes at decentralisere udgiften til tingskadeforsikring. Det skal bemærkes, at decentralisering af udgifterne til forsikring ikke er ensbetydende med, at forsikringstegningen ligeledes skal ske lokalt.

     

    Da tingskadeforsikringen vedrører det lokale niveau, bør udgifterne ligeledes afholdes lokalt. Hensigten med decentraliseringen er således for det første at skabe større lokal synlighed om, at der er en udgift forbundet med forsikringen og i forlængelse heraf, at der en sammenhæng mellem det valgte forsikrings- og selvrisikoniveau og de afledte forsikringsudgifter. For det andet er det hensigten, at skabe større lokale incitamenter til at minimere risikoen for skader. Dette kan f.eks. opnås gennem en differentieret forsikringsmodel, hvor f.eks. totalskader på det enkelte menighedsråds historiske bygninger (primært kirker) er forsikret via en central rammeaftale, mens mindre driftsskader og sognets øvrige aktiver forsikres lokalt i et privat forsikringsselskab efter menighedsrådets eget valg. Projektgruppen anbefaler, jf. bilag 27, at Kirkeministeriet i samarbejde med forsikringsfaglig ekspertise foretager en grundig analyse af mulighederne for tilrettelæggelse af den fremtidige forsikringsordning.

     

    Brugerfinansiering af kordegneuddannelsen og kirkemusikskolerne
    I forlængelse af projektgruppens anbefaling om at anvende kontraktstyring og budgetmodel i forhold til kordegneuddannelsen og kirkemusikskolerne, jf. kapitel 5 og 6, anbefales det, at der på sigt indføres fuld brugerbetaling på disse uddannelser. Formålet med at etablere fuld brugerbetaling er, dels at sikre en hensigtsmæssig incitamentsstruktur (de lokale enheder betaler i forhold til hvor meget de trækker på uddannelsesinstitutionerne) og dels at afstemme uddannelsesinstitutionernes udbud af kurser med de lokale ønsker og behov. For at fremme det almene rekrutteringsgrundlag af organister til folkekirken, kan der dog oprettes en tilskudspulje i fællesfonden med dette eksplicitte formål.

    På længere sigt vurderes det, at opgavevaretagelsen i økonomi- og udviklingskontoret kan effektiviseres og at bemandingen dermed kan reduceres gradvist, dels som følge af en eventuel outsourcing af lånesagsadministrationen og dels som følge af, at visse af udviklingsopgaverne afsluttes.

    3.2.3 Ændringer i bemandingen som følge ændret opgavevaretagelse

    Idet følgende gennemgås konsekvenserne for bemandingen i stifterne og i Kirkeministeriet i forbindelse med den ændrede opgavevaretagelse og oprettelsen af økonomi- og udviklingskontoret.

     

    Fastsættelsen af bemandingen i økonomi- og udviklingskontoret, såvel normeringsmæssigt som kompetencemæssigt, afhænger af den konkrete opgaveportefølje i kontoret og af en præcis opgavebeskrivelse. Opgaverne i det nye kontor omfatter for det første eksisterende opgaver, der i dag varetages af enten Kirkeministeriet eller stiftsadministrationerne, hvorfor ressourcerne til det nye kontor primært kan tilvejebringes ved omprioriteringer indenfor den eksisterende bemanding. For det andet skal økonomi- og udviklingskontoret varetage en række udviklingsopgaver med henblik på at styrke og kvalitetsudvikle økonomistyringen i fællesfonden.

     

    I det følgende gennemgås økonomi- og udviklingskontorets opgaver og det nuværende ressourceforbrug hertil.

     

    Eksisterende opgaver
    Stiftsadministrationerne varetager for indeværende en række opgaver, der fremover skal varetages i økonomi- og udviklingskontoret. Det drejer sig om tilskudsadministration i forhold til folkekirkens institutioner, lånesagsadministration, bogholderi vedrørende IT og forsikring. Det vurderes skønsmæssigt, at det nuværende ressourceforbrug til disse opgaver udgør 4 årsværk, som bør overføres til økonomi- og udviklingskontoret. Hertil kommer et ressourceforbrug på ca. 4 årsværk, vedrørende kapitalforvaltningen, som outsources til en ekstern kapitalforvalter, jf. kap. 7.

     

    De eksisterende kontorer i Kirkeministeriets departement varetager ligeledes en række opgaver, jf. tabel 3.2, der fremover skal varetages i økonomi- og udviklingskontoret. Det vurderes skønsmæssigt, at det nuværende ressourceforbrug til disse opgaver udgør 5 årsværk, som bør overføres til økonomi- og udviklingskontoret.

     

    En ekstern konsulent varetager økonomiopfølgning m.v., der fremover anbefales varetaget i økonomi- og udviklingskontoret. Det vurderes skønsmæssigt, at det nuværende ressourceforbrug til denne opgave udgør 1 årsværk, som bør finansieres ved afvikling af samarbejdet med den eksterne konsulent.

     

    Effektiviseringsgevinst
    Ud af de 14 årsværk, der anvendes til varetagelse af de eksisterende opgaver vurderer projektgruppen, at der med oprettelsen af økonomi- og udviklingskontoret er mulighed for at indhøste effektiviseringsgevinster (dvs. reelle besparelser for fællesfonden). Dels vurderes det, at der kan effektiviseres svarende til ca. 1 årsværk ved samling af opgavevaretagelsen vedrørende lånesagsadministration, tilskudsadministration og økonomistyring. Dels vurderes det, at der ved outsourcing af kapitalforvaltningen, der i dag varetages af stifterne, er et besparelsespotentiale på ca. 4 årsværk. Det skal dog bemærkes, at en del af sidstnævnte besparelsespotentiale, vil skulle anvendes til betaling af administrationsbidrag til den eksterne kapitalforvalter.


    Udviklingsopgaver m.v.
    Økonomi- og udviklingskontoret skal ligeledes varetage en række væsentlige udviklingsopgaver bl.a. outsourcing af kapitalforvaltningen, udbygning af statistikgrundlag, udvikling af nye styringsredskaber, jf. afsnit 3.3. Det vurderes skønsmæssigt, at der på kort sigt bør anvendes ressourcer hertil svarende til 2 årsværk, som bør finansieres af ekstrabevillingen på §22.11.01, der er øremærket til opprioritering af økonomistyringen på Kirkeministeriets område.

     

    Endelig skal økonomi- og udviklingskontoret udstyres med en økonomichef og et tilhørende forkontor (støttefunktioner). Det vurderes skønsmæssigt, at der bør anvendes ressourcer svarende til 2 årsværk, som ligeledes bør finansieres af ekstrabevillingen på §22.11.01.

     

    Sammenfatning af ændringerne i bemandingen
    Med udgangspunkt i ovenstående bør økonomi- og udviklingskontoret bemandes med ca. 13 årsværk - i tabel 3.3 er årsværkene fordelt på hovedopgaver. Det skal dog understreges, at det i sidste ende er ledelsen i Kirkeministeriet, der foretager den endelige prioritering og dimensionering af kontorets opgaver og bemanding.

     

    Desuden bør stiftsadministrationernes normering i forbindelse med overførsler af opgaver til økonomi- og udviklingskontoret og den eksterne kapitalforvalter reduceres med ca. 8 årsværk. Ved fremtidige nyansættelser af chefer for stiftsadministrationerne bør lønramme indplaceringen overvejes i lyset af de forslåede reduktioner i bemanding og opgaveportefølje og i lyset af de konkrete opgaver i det pågældende stiftet.

    Tabel 3.3: Normeringsbehov i økonomi- og udviklingskontoret

    3.2.2.4 Sammenfatning af ændringer i opgavefordelingen

    Med udgangspunkt i ovenstående ændrede arbejdsdeling kan opgaverne i økonomi- og udviklingskontoret oplistes som i tabel 3.2. Af tabellen fremgår det ligeledes, hvor opgaverne løses i dag (note 2).

    Tabel 3.2l: Opgaver i økonomi- og udviklingskontoret

    3.2.2.3 Arbejdsdeling mellem regnskabsgruppen/ekstern konsulent og departementet

    Den løbende økonomiopfølgning, tilpasning af kontoplaner og dele af regnskabsaflæggelsen (bl.a. udarbejdelse af dele af årsrapporten) for fællesfonden varetages i dag af regnskabsgruppen med faglig/teknisk bistand fra en ekstern konsulent. Det vurderes, at kvaliteten af økonomiopfølgningerne kan forbedres ved, at opgaven varetages i økonomi- og udviklingskontoret. Endvidere er de opgaver, der i dag varetages af regnskabsgruppen og den eksterne konsulent, kerneopgaver i det nye økonomi- og udviklingskontor og bør derfor varetages af kontorets egne økonomistyringsmedarbejdere.

     

    Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling,

    • at regnskabsgruppen nedlægges og samarbejdet med den eksterne konsulent afvikles
    • at opgaver i forbindelse med budgetopfølgning, tilpasning af kontoplaner og udarbejdelse af et konsolideret årsregnskab for fællesfonden mv. fremover varetages af økonomi- og udviklingskontoret.
    3.2.2.2 Arbejdsdeling mellem stifter og departementet

    Lånesagsadministrationen i stifterne omfatter hovedsagligt udbetaling af lån til kirker og præsteembeder (evt. i rater), opkrævning af afdrag samt udformning af juridisk dokumentation. Lånesagsadministrationen (ekskl. den egentlige bevilling/godkendelse) vil kunne standardiseres og effektiviseres ved at centralisere opgaven til økonomi- og udviklingskontoret. Centraliseringen af lånesagsadministrationen vil ligeledes lette samarbejdet med den eksterne kapitalforvalter, der bør overtage forvaltningen af kirkernes og præsteembedernes kapitaler, jf. nedenstående samt kapitel 7. Det skal understreges, at der udelukkende er tale om en centralisering af administrationen, idet udlånskompetencen og retten til at fastlægge lånebetingelser bibeholdes på det regionale niveau.

     

    Ligeledes kan tilskudsadministrationen af folkekirkens institutioner centraliseres med henblik på at indhøste administrative stordriftsfordele. En sådan centralisering vil sikre en ensartet og mere effektiv styring af institutionerne.

     

    Bogføring af fællesfondens udgifter vedrørende IT og forsikring kan med fordel placeres samme sted som ansvaret for likviditetsstyring og økonomiopfølgning. Den løbende bogføring i økonomi- og udviklingskontoret vil sikre opdaterede oplysninger om likviditetssituationen og ressourceforbruget i fællesfonden, oplysninger, der kan anvendes i forhold til den overordnede økonomistyring.

     

    Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling,

    • at opgaver, der vedrører lånesagsadministration samt tilskudsadministration i forhold til folkekirkens institutioner (uddannelsesinstitutioner og særlige menigheder), samles i økonomi- og udviklingskontoret. at bogføring af fællesfondens udgifter til IT og forsikring placeres i økonomi- og udviklingskontoret.
    3.2.2.1 Arbejdsdelingen internt i departementet

    Ved at samle alle opgaver vedrørende økonomistyring i en selvstændig enhed opnås en række fordele. For det første vil det nye kontor sammenbringe medarbejdere med primære kompetencer inden for økonomi- og regnskabsforvaltning. En sådan koncentration af kompetencer medfører en række positive synergier i og med, at medarbejderne får øget mulighed for videndeling. For det andet opnås et kvalitetsløft i opgavevaretagelsen, idet kontoret har entydigt fokus på de økonomiadministrative opgaver, og at en lang række opgaver og procedurer vil blive professionaliseret gennem standardisering og automatisering. For det tredje er der mulighed for at effektivisere opgavevaretagelsen ved at samle opgaverne i en central enhed.

    Det er på baggrund af ovenstående projektgruppens anbefaling,

    • at opgavefordelingen i Kirkeministeriets departement ændres, således at alle opgaver i relation til økonomi- og regnskabsforvaltning, uanset om det vedrører fællesfonden og/eller ministeriets øvrige forvaltningsområder, samles i økonomi- og udviklingskontoret. Opgaverne er specificeret i tabel 3.2.

    Som følge af oprettelsen af økonomi- og udviklingskontoret ændres opgavevaretagelsen i fællesfonden på følgende områder: (1) internt i departementet, (2) mellem stifter og departementet og (3) mellem departementet og PLS RAMBØLL.

    3.2.2 Tilpasning af opgavevaretagelsen

    I figur 3.1 skitseres forslaget til den fremtidig organisering i Kirkeministeriets departement, herunder placering af det nye økonomi- og udviklingskontor.

    Figur 3.1: Forslag til organisationsstruktur i Kirkeministeriets departement

    3.2.1 Entydig ansvarsfordeling

    I økonomi- og udviklingskontoret forankres det økonomiske og administrative ansvar for fællesfonden. Fællesfonden bestyres således fremover entydigt af økonomi- og udviklingskontoret. Stifterne har dog fortsat ansvaret for budgetoverholdelse af præstelønninger og stiftsadministrationens egen drift. Det bemærkes, at dette vil indebære en ændring i lovbekendtgørelse om folkekirkens økonomi (bl.a. § 10 og § 17).

    Specifikt anbefales det, at økonomi- og udviklingskontoret får det overordnede ansvar for følgende:

    • Budgettering, opfølgning og regnskabsaflæggelse. Dette indebærer bl.a., at Kirkeministeriet fremover skal påtegne regnskaberne for de respektive stiftsøvrigheder.
    • Styring og tilskudsadministration i forhold til Folkekirkens institutioner. Dette indebærer bl.a. ansvar for udbetaling af tilskud og opfølgning på overholdelse af de udmeldte rammer.
    • Fastlæggelse og udformning af investeringspolitik for kirkernes og præsteembedernes kapitaler. Kapitalforvaltningen, der i dag varetages i stiftsadministrationerne, outsources til en ekstern kapitalforvalter, jf. kapitel 7. Ansvaret for fastlæggelse af investeringspolitikken, der skal udstikke retningslinierne for, hvordan kapitalforvalteren kan anbringe kirkernes og præsteembedernes kapitaler, placeres i økonomi- og udviklingskontoret.
    3.2 Den fremtidige ansvarsfordeling og opgavevaretagelse

    Med henblik på at skabe en klar ansvarsfordeling i fællesfonden anbefaler projektgruppen oprettelsen af et nyt økonomi- og udviklingskontor i Kirkeministeriets departement. Hensigten med oprettelsen af kontoret er at samle ansvaret for forvaltning og styring af fællesfondens økonomi et sted.

     

    Oprettelsen af økonomi- og udviklingskontoret medfører ændringer i departementets interne arbejdsdeling samt arbejdsdelingen mellem departement, regnskabsgruppen, den eksterne økonomistyrings konsulent og stiftsadministrationerne.

     

    Forslaget ændrer til gengæld ikke på beslutningskompetencen i forbindelse med den overordnede fastsættelse af fællesfondens budget. Det er således fortsat kirkeministeren, der varetager den politiske prioritering i forhold til fællesfondens budgetområder. Det er ligeledes fortsat stiftsøvrighederne, som er ansvarlige for ansættelse af eget personale, tilsyn med menighedsrådenes forvaltning, udlån til menighedsrådene, budgetoverholdelse af præstelønninger samt stiftsadministrationens egen drift.

    Internt i Kirkeministeriets departement er ansvaret for fællesfonden imidlertid også delt mellem flere kontorer. Kirkeministeriets 1. kontor har ansvaret for det statslige tilskud til fællesfonden (præsteløn), kirkeministerens rådighedssum samt reservefonden. Kir-keministeriets 2. kontor har det overordnede ansvar for fællesfondens budget, herunder budgetopfølgning, regnskab, likviditetsstyring, mv. 2. kontor har endvidere ansvaret for en række af udgiftsposterne i fællesfonden, herunder forsikringsudgifter, udligningstilskud, mv.

     

    Kirkeministeriets Personale- og IT-afdeling har det overordnede ansvar for IT-budgettet, mens IT-kontoret under Personale- og IT-afdelingen varetager den daglige IT-drift. Bogføringen af udgifterne under de budgetområder, der forvaltes af Kirkeministeriet, varetages af Lolland Falster stift.

     

    Endelig er der enkelte eksterne operatører, der varetager en række administrative opgaver i relation til fællesfonden. Opgaverne omfatter bl.a. administration af folkekirkens forsikringsordning (Alm. Brand) og økonomiopfølgning (PLS RAMBØLL).

     

    Det er projektgruppens vurdering, at der er en række problemer forbundet med den nuværende organisering og den tilhørende ansvars- og kompetencefordeling i fællesfonden. Helt overordnet er det vurderingen, at den nuværende ansvars- og kompetencefordeling er uklar og uhensigtsmæssigt fordelt mellem aktørerne. Dette forhold kommer bl.a. til udtryk på følgende måde:

    • Ansvaret for de enkelte delområder under fællesfonden er spredt mellem stifterne, Kirkeministeriets 1. kontor, 2. kontor og Personale- og IT-afdelingen. Dette medfører uklare ansvarsforhold og manglende styring af fællesfondens budget.
    • Ansvaret for fællesfondens budget (Kirkeministeriets 2.kontor) er delvist adskilt fra budgetopfølgning (PLS RAMBØLL) og regnskabsaflæggelse (stifterne). Dette medfører, at den information og de kompetencer, der skal sikre en hensigtsmæssig økonomistyring, erspredt mellem flere aktører. Dette er især uhensigtsmæssigt, idetinformation og kompetencer dermed ikke er forankret samme sted som detoverordnede ansvar for fællesfondens budget.
    • Ansvaret for tilvejebringelse af likviditet og eventuel lånoptagning i kirkernes og præsteembedernes kapitaler (2. kontor) er adskilt fra de dele af organisationen, der ligger inde med den konkrete viden om, hvor og hvornår der opstår sådanne behov (stifterne, særligt Lolland Falsters stift).

    Som et eksempel på den uklare ansvarsfordeling kan det nævnes, at der i 2002 var uoverensstemmelse mellem den udmeldte ramme for præstelønninger, og den ramme der blev anvendt i forbindelse med den løbende budgetopfølgning. Endvidere har projektgruppen i forbindelse med gennemgangen af IT-budgettet konstateret, at der til tider har været divergerende opfattelser af IT-budgettets størrelse internt i departementet.

     

    Den uklare ansvarsfordeling betyder, at mulighederne for opbygning af spidskompetencer og videndeling på økonomistyringsområdet er begrænsede. En klarere ansvars- og kompetencefordeling samt en koncentration af kompetencerne vil resultere i et kvalitetsløft i økonomistyringen samt en højere effektivitet i opgavevaretagelsen.

    Figur 3.1 Aktører i fællesfonden
    3.1 Nuværende ansvarsfordeling og opgavevaretagelse

    Fællesfonden er ingen fond, men et mix af en mellemregningskonto, en tilskudsbevilling og en form for administrativt fællesskab. Ud af folkekirkens samlede økonomi på ca. 6 mia. kr., udgør forvaltningen af fællesfonden ca. 1,5 mia. kr., mens de lokale kirkelige kasser udgør ca. 5 mia. kr. Fællesfondens udgifter omfatter primært aflønning af folkekirkens præster og provster, pensioner og understøttelse til tjenestemandsansatte kirkefunktionærer, driften af stiftsadministrationerne, IT-relaterede driftsudgifter, forsikringsudgifter, tilskud til nedsættelse af den kirkelige ligning, tilskud til folkekirkens institutioner (note 1) mv. De enkelte hovedudgiftsområder i fællesfonden er nærmere beskrevet i kapitel 6. Fællesfondens indtægter udgøres primært af landskirkeskatten, et statsligt tilskud samt en del af forrentningen af kirkernes og præsteembedernes kapitaler.

     

    Organiseringen og ansvaret for fællesfonden er spredt ud over flere af aktørerne i den kirkelige struktur. Ifølge lov om folkekirkens økonomi bestyres fællesfonden af stifterne efter bestemmelser fastsat af Kirkeministeriet. Kirkeministeriet fastsætter fællesfondens overordnede budget samt budget- og regnskabsreglerne for fællesfonden, mens en stor del af den daglige drift bestyres af de ti stifter. Fællesfonden bestyres dermed som ti til dels uafhængige kasser med selvstændige udgifter og indtægter.

    Figur 3.1: Aktører i fællesfonden

    3 Ansvarsfordeling og opgavevaretagelse

    I dette kapitel beskrives og vurderes den nuværende organisering af fællesfonden. Der fremsættes endvidere forslag til en alternativ organisering og opgavefordeling og i forlængelse heraf skitseres en række udviklingsperspektiver for, hvordan organiseringen omkring fællesfonden kan udvikles på længere sigt.

    2.6 Konsolidering af fællesfondens økonomi

    Fællesfonden havde primo 2003 en nettokassebeholdning på 3,5 mio. kr. samt lån i stiftsmidlerne for 114,2 mio. kr. og leasingforpligtelser for 116,5 mio. kr. Der er behov for at genetablere en tilstrækkelig kassebeholdning for at opfylde det løbende behov for likviditet i fællesfonden. Endvidere er der behov for nedbringelse af fællesfondens lån og leasingforpligtelser.

     

    Kirkeministeriet har med henblik på konsolidering af fællesfondens økonomi gennemført en række budgetforbedringer i 2003 og herudover planlagt en række budgetforbedringer i årene fremover. Projektgruppen har yderligere fremsat en række forslag til besparelser i 2004 budgettet samt budgetforbedringer fra og med 2005, der kan medvirke til en opbygning af kassebeholdningen og afviklingen af lån og leasingforpligtelser.

     

    Flere af budgetforbedringerne medfører omlægning af en række udgiftsområder fra fællesfonden til lokal finansiering. For ikke at tilføre de lokale kirkekasser merudgifter foreslås en tilsvarende reduktion af landskirkeskatten.

     

    Med udgangspunkt i forslagene til budgetforbedringer fra såvel Kirkeministeriet som projektgruppen, indregnet afvikling af leasingforpligtelser og lån, opsparing til fremtidige IT-anskaffelser samt en reduktion af landskirkeskatten vurderes det, at en tilstrækkelig kassebeholdning er etableret i løbet af 2005.

    2.5 Kirkernes og præsteembedernes kapitaler

    Kirkernes og præsteembedernes kapitaler bestyres af de enkelte stifter. Kapitalerne anvendes til genudlån til kirker og præsteembeder samt til investering i værdipapirer.

     

    Den nuværende decentrale kapitalforvaltningsstruktur medfører en lille risikospredning i investeringerne. Endvidere mangler stifterne spidskompetencer i forvaltning af værdipapirer, hvilket resulterer i en for lav forretning. Endelig medfører den nuværende organisering med 10 decentrale enheder høje administrationsomkostninger i forbindelse med kapitalforvaltningen.

     

    Med henblik på at forbedre kapitalforvaltningen bør den samles og overføres til en ekstern kapitalforvalter.

     

    Forretningen af kirkernes og præsteembedernes kapitaler tilfalder i dag til dels fællesfonden, hvor forrentningen indtægtsføres i fællesfondens driftsbudget. Det vanskeliggør styringen af fællesfondens driftsbudget og medfører en uhensigtsmæssig sammenblanding af drift og finansielle poster. Endvidere medfører indtægtsføringen af forretningen af kirkernes og præsteembedernes kapitaler en omfordeling fra "fattige" sogn med høje kirkeskattesatser til "rige" sogn med lave kirkeskattesatser.

     

    For at undgå den uhensigtsmæssige sammenblanding af kirkernes og præsteembedernes kapitaler og fællesfondens drift tilbageføres forretningen af kirkernes og præsteembedernes kapital fremover til vedkommende kirkekasse.

    2.4 Budgettering og økonomistyring på fællesfondens hovedområder

    Fællesfondens hovedudgiftsområder omfatter udgifter til præstelønninger, stiftsadministrationer, IT, forsikring samt folkekirkens institutioner.

     

    Udgiften til præstelønninger udgør hovedparten af fællesfondens samlede udgifter. Kirkeministeriet har i forbindelse med udmeldingen af budgettet for 2004 taget initiativ til at få klargjort budgetteringsforudsætningerne for præstelønnen. Der er dog fortsat behov for, at Kirkeministeriet tydeliggør budgetteringsforudsætningerne samt følger lønsums- og årsværksforbruget tæt.

     

    Stiftsadministrationerne er overordnet betragtet identiske størrelser, idet de grundlæggende udfører samme opgaver. Det muliggør etableringen af et klart og veldokumenteret grundlag for budgettildelingen. Det foreslås, at der gennemføres benchmark af stiftsadministrationerne med henblik på en bedre budgettering, samt at der i højere grad etableres fælles standarder og vidensdeling på tværs af stifterne.

     

    Et afgørende element i de seneste års merforbrug i fællesfonden er en mangelfuld og urealistisk budgettering af IT-udgifterne. Kirkeministeriet har med bistand fra projektgruppen udarbejdet en budgetmodel for IT-budgettet til at styrke den økonomiske styring på området.

     

    Folkekirken er forsikret via en forsikringsordning, hvor udgiften afholdes af fællesfonden. Forsikringsaftalen justeres med virkning fra 2004, således at folkekirken i realiteten bliver selvforsikrende for tingsskade. Der lægges op til, at der foretages en nærmere analyse af forsikringsområdet med henblik på at etablere en optimal forsikringsmodel for folkekirken.

     

    Folkekirkens institutioner modtager økonomiske tilskud fra fællesfonden og administreres regionalt af den pågældende stiftsadministration. Dette skaber en forskelligartet styring og et utilstrækkeligt vidensgrundlag i Kirkeministeriet vedr.
    fastsættelsen af institutionernes tilskud. Den samlede styring vil kunne strømlines og forbedres ved samling af den økonomiske styring til Kirkeministeriet i forbindelse med oprettelsen af økonomi- og udviklingskontoret.

    2.3 Generelle principper for økonomistyring

    Økonomistyringen i fællesfonden har hidtil taget udgangspunkt i fællesfondens budgetoversigt, der udgør Kirkeministeriets primære styringsgrundlag. Dette styringsgrundlag skal udbygges og underbygges, således at der etableres et tilstrækkeligt budgetteringsgrundlag for alle fællesfondens hovedområder. Endvidere skal der oprettes et fuldstændigt dispositionsregnskab for fællesfonden.

     

    For at sikre en hensigtsmæssig likviditetsstyring, hvor der ikke er behov for at overføre midler fra et stift til et andet foreslås det, at fællesfondens indtægter fremover tilgår Kirkeministeriet, som herefter fordeler likviditeten i fællesfonden Dette kræver en likviditetsstyring, der er periodiseret på et grundlag, som afspejler årets reelle udgiftsfordeling.

     

    Kirkeministeriets løbende ledelsesinformation vedrørende den økonomiske udvikling i fællesfonden udarbejdes delvist i eksternt regi. Det vil være hensigtsmæssigt at Kirkeministeriets departement fremover varetager udarbejdelse af den løbende, halvårlige og årlige opfølgning og regnskabsaflæggelse.

    Projektgruppen har endvidere, i samarbejde med Kirkeministeriet, udformet en regnearksbaseret budgetskabelon, der vil styrke ledelsesinformationen og sikre "early warnings" samt mulighed for at foretage korrigerende tiltag.

    2.2 Status og styringsgrundlag

    Fællesfonden har aldrig været tænkt som en egentlig fond, sådan som fondsbegrebet er fastlagt i fondslovgivningen, men kan i dag bedst karakteriseres som et mix mellem en mellemregningskonto, tilskudsbevillinger og en form for administrativt driftsfællesskab.

     

    Fællesfonden ligger uden for det statslige bevillingsretlige system og er ikke omfattet af reglerne i statens budgetvejledning og statens regnskabsbekendtgørelse, men bestyres efter bestemmelser fastsat af kirkeministeren.

     

    Fællesfondens status og hjemmelsgrundlag er i høj grad betinget af historiske forhold og fremstår i dag uhensigtsmæssig på flere måder. Dels disponerer kirkeministeren i dag via fællesfonden over en stor del af landskirkeskatten uden, at Folketinget formelt inddrages. Endvidere fastsætter Kirkeministeriet disponerings- og regnskabsbestemmelser for fællesfonden og følger således ikke de almindelige budget- og regnskabsmæssige standarder i staten.

     

    For at sikre demokratisk kontrol med fællesfonden foreslås fællesfonden optaget på finansloven som en selvejende institution. Folketinget fastsætter dermed fællesfondens samlede udgifter og indtægter. Dette indebærer samtidig, at der skabes større synlighed om fællesfondens budget. Idet fællesfondens administrative drift opføres under departementet og de finansielle udgiftsposter udskilles fra fællesfonden, kan fællesfonden fremover betragtes primært som en række tilskudsbevillinger til forskellige folkekirkelige formål.

     

    Fællefonden underlægges de statslige disponerings- og regnskabsregler og bliver dermed bevillingsmæssigt styret. Det indebærer blandt andet, at fællesfonden kun kan afholde udgifter og optage indtægter i overensstemmelse med de givne bevillinger samt at finansiel leasing ikke er tilladt. Fællesfonden undtages dog for de statslige regler vedrørende likviditet, moms, statens selvforsikring og barselsfonden.

    2.1 Ansvarsfordeling og opgavevaretagelse

    De konstaterede problemer i forbindelse med forvaltning af fællesfonden er til dels begrundet i, at ansvaret for fællesfondens forvaltning og budget er spredt over flere organisatoriske enheder.

     

    Fællesfonden bestyres som udgangspunkt af de ti stifter, hvilket indebærer, at fællesfonden til dels bestyres som ti uafhængige kasser. Kirkeministeriets departement fastsætter det overordnede budget for fællesfonden, men internt i departementet er ansvaret for fællesfonden delt mellem flere kontorer. Det er dermed uklart, hvem der har ansvaret for overholdelse af fællesfondens budget.

     

    For at sikre en klar ansvarsfordeling foreslås oprettet et økonomi- og udviklingskontor, der får det samlede ansvar for forvaltning og styring af fællesfondens økonomi. Fællesfonden bestyres således fremover entydigt af økonomi- og udviklingskontoret.

     

    Alle opgaver i Kirkeministeriets departement i relation til økonomi- og regnskabsforvaltning samles i økonomi- og udviklingskontoret. Endvidere overføres lånesagsadministrationen, tilskudsadministrationen af folkekirkens institutioner samt bogføringen af udgifterne til IT og forsikring fra stifterne til økonomi- og udviklingskontoret. Endvidere foreslås regnskabsgruppen nedlagt ligesom samarbejdet med den eksterne konsulent afvikles. Økonomi- og udviklingskontoret skal endvidere sikre en fortsat styrkelse og kvalitetsudvikling af økonomistyring og regnskabsaflæggelse i fællesfonden og den øvrige del af folkekirken.

    2 Sammenfatning

    Fællesfonden har i perioden 1999-2002 haft et samlet driftsunderskud på 151 mio. kr. og havde primo 2003 en negativ egenkapital på 57 mio. kr. Driftsunderskuddet og den negative egenkapital kan dels tilskrives uventede høje forsikringsudgifter til folkekirkens forsikringsordning og væsentlige overskridelser af fællesfondens IT-budget.

     

    Rigsrevisionens beretning om fællesfonden fra maj 2003 konstaterede endvidere, at der har været væsentlige mangler i økonomistyringen af fællesfonden. Budgetteringen i fællesfonden har på visse udgiftsposter været urealistisk, likviditetsstyringen kortsigtet, regnskabsaflæggelsen utilstrækkelig og bogføringen i strid med gældende regler. Endvidere har fællesfonden været påført udgifter til morarenter foranlediget af ikke rettidige betalinger. Endelige blev det konkluderet, at finansieringen af fællesfondens udgifter ved låntagning og finansiel leasing ikke var en holdbar løsning på længere sigt.

     

    Kirkeministeriet har i løbet af 2003 iværksat en række initiativer med henblik på at forbedre økonomistyringen. Der er gennemført budgetforbedringer og en strammere styring af budgettet for 2003, etableret nye arbejdsgange i forbindelse med likviditetsstyringen, udgivet en årsrapport for fællesfonden samt implementeret nye forretningsgange vedrørende godkendelse og bogføring af fakturaer på IT-området.

     

    Der er dog stadig behov for at forbedre økonomistyringen på visse områder samt mere grundlæggende ændringer i ansvarsfordelingen og opgavevaretagelsen i fællesfonden, herunder ændringer i organiseringen i Kirkeministeriets departement. Endvidere er der behov for ændringer i fællesfondens status og styringsgrundlag samt kapitalforvaltning af kirkernes og præsteembedernes kapitaler. Endelig er det nødvendigt at afvikle fællesfondens lån og leasingforpligtelser samt at genopbygge fællesfondens kassebeholdning. Denne rapport indeholder anbefalinger hertil. De væsentligste anbefalinger er sammenfattet i dette kapitel.

    Indholdsfortegnelse


    1.2 Metode og datagrundlag

    Projektgruppens anbefalinger tager udgangspunkt i, at fællesfonden udgør en central del af den danske folkekirke og dermed er en del af et trossamfund - og ikke et traditionelt forvaltningsområde. Formålet med fællesfonden er ikke administration eller produktion af velfærdsydelser i traditionel forstand, men fællesfonden er dog karakteriseret ved en betydelig økonomisk forvaltning - i størrelsesordnen 1,5 mia. kr., hvorfor der kan og bør stilles en række krav til forvaltningen. En effektiv ressourceudnyttelse forudsætter en hensigtsmæssig økonomistyring med klar ansvarsfordeling, tilstrækkeligt budgetteringsgrundlag og ledelsesinformation samt en velfungerende bogføring og regnskabsaflæggelse.

     

    Projektgruppen har i perioden juni-november gennemgået og vurderet fællesfondens budgettering og styringsprincipper. Den driftsøkonomiske udvikling i fællesfonden er fulgt tæt bl.a. gennem udarbejdelse af månedlige budgetopfølgninger. På baggrund heraf har projektgruppen løbende foreslået iværksættelse af forskellige styringsmæssige initiativer, som er forelagt Kirkeministeriet.

     

    I forbindelse med det udmeldte ansættelses- og udgiftsstop har projektgruppen bistået behandlingen af dispensationsansøgninger mv. Projektgruppen har endvidere ydet bistand og fremsendt løsningsforslag vedrørende IT-budgettet, folkekirkens forsikringsordning, budgettering og opgørelse af præster og provsters løn og normering, regnskabsmæssige principper for finansiel leasing, forretningsgange vedrørende modtagne fakturaer, periodisering mv. Endelig har projektgruppen bistået med udarbejdelsen af fællesfonden budget for 2004.

     

    Der er blevet afholdt en række interviews og møder med Kirkeministeriets departement, regnskabsgruppen, investeringsgruppen og Kirkeministeriets eksterne konsulent. Projektgruppen har derudover besøgt en række udvalgte stifter samt et menighedsråd.

     

    Endelig er der gennemført to revisionsbesøg i Lolland-Falster Stift, hvor forretningsgangene vedrørende periodisering og bogføring blev gennemgået bl.a. med henblik på at kortlægge periodiserings- og morarenteproblemer. Besøget gav anledning til en række anbefalinger vedrørende forretningsgangen, som efterfølgende blev implementeret af Kirkeministeriet.

    Grundlaget for denne rapport er primært baseret på projektgruppens løbende arbejde, herunder ovenfor omtalte møder, interviews samt projektgruppens budgetopfølgninger og øvrige anbefalinger og notater.

     

    Der henvises til bilagene til rapporten, der primært består af anbefalingsnotater, som er oversendt til Kirkeministeriet i forbindelse med det løbende arbejde.

     

    Rapporten har været forelagt Kirkeministeriet til høring med henblik på supplerende oplysninger og korrektion af faktuelle fejl.

     

    Rapporten er overordnet inddelt i 8 kapitler, herunder et indledende og et sammenfattende kapitel. Projektgruppens konkrete anbefalinger til Kirkeministeriet udmøntes i punktform efter hvert underafsnit i kapitlerne.

    1.1 Baggrunden

    I maj 2003 udsendte Rigsrevisionen en beretning om folkekirkens fællesfond. Rigsrevisionen påpegede en række utilfredsstillende forhold vedrørende bl.a. Kirkeministeriets forvaltning af fællesfonden, økonomistyringen og regnskabsprocedurerne samt de lovmæssige bestemmelser og hjemmelsgrundlaget for fællesfonden.

    Kirkeministeren anmodede Finansministeriet om assistance til håndtering af de økonomiske og styringsmæssige problemer, som Rigsrevisionen havde påpeget. På den baggrund blev der i Finansministeriet nedsat en projektgruppe med henblik på at yde Kirkeministeriets departement faglig bistand.

    Projektgruppen har bistået Kirkeministeriet i arbejdet med styring og kvalitetssikring af fællesfondens budget og regnskab for 2003. Endvidere har projektgruppen haft til opgave at udarbejde forslag til en forbedret organisering og tilrettelæggelse af økonomistyringen på Kirkeministeriets område.

    Projektgruppen har været sammensat af medarbejdere fra Finansministeriet.

    1 Indledning

    Udvikling af økonomistyringen på Kirkeministeriets område

    Pressemeddelelse fra Kirkeministeriet, den 17. december 2003

    I foråret 2003 bad kirkeminister Tove Fergo finansministeren om konsulentbistand til at få etableret bedre styring af fællesfonden. En projektgruppe i Finansministeriet har nu afleveret sin rapport om "Udvikling af økonomistyringen på Kirkeministeriets område".

     

    Læs rapporten nedenfor eller hent den her i PDF (Hjælp til PDF).